مصوبه دولت روحانی درباره تعیین مکان برای «تجمع» چگونه لغو شد؟

آفتاب‌‌نیوز :

یک سال پس از اعتراضات دی ۱۳۹۶ دولت حسن روحانی تصمیم گرفت با تعیین مکان‌هایی برای انجام اعتراضات به تجمع‌های مردمی سروسامانی بدهد. این تاریخ درست زمانی است که مجموعه‌ای از اعتراضات اقتصادی در ایران شکل گرفت؛ از مال‌باختگان یک مؤسسه مالی تا بازنشسته‌ها و معلم‌هایی که برای احقاق حقوقشان به خیابان آمدند.

در این میان حمله تروریستی به مجلس شورای اسلامی مزید بر علت شد؛ چراکه تروریست‌ها از فرصت شلوغی و تجمع مقابل مجلس استفاده کردند تا نیرو‌های امنیتی مجلس را غافلگیر کنند. مجموعه این هزینه‌ها برای کشور موجب شد در معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری تلاشی برای سازماندهی اعتراضات صورت بگیرد.

این تلاش گویا بدون درنظرگرفتن پتانسیل‌های اصل ۲۷ قانون اساسی درباره اعتراضات صورت گرفت و همین مسئله موجب شد سرانجامی پیدا نکند؛ چراکه سه دانشجوی حقوق با شکایت به هیئت عمومی دیوان عدالت اداری خواستار ابطال این مصوبه شدند. رأیی که سرانجام توسط دیوان صادر شد.

آقایان مصطفی خیری‌زاده، محمدطاهر صفرزاده‌عربی و محمدحمید شهریور در شکایتشان نوشته بودند: «همان‌طورکه مستحضرید هیئت وزیران در بیستم خرداد سال جاری (۲۰/۳/۱۳۹۷) لایحه‌ای را با پیشنهاد وزارت کشور تصویب نمودند، مبنی بر اینکه محل‌های «تجمع‌های گروه‌های مختلف مردمی» را به‌طور کلی در تهران به سه مکان ۱ـ برخی ورزشگاه‌ها ۲ـ برخی بوستان‌ها ۳ـ ضلع شمالی مجلس شورای اسلامی و در سایر شهر‌ها در محل‌هایی با شرایطی به‌شدت محدود کرد.

به هر حال این مصوبه از جهاتی ممکن است مثبت ارزیابی شود. کمااینکه دولت محل‌های همیشه آزادی برای تجمعات در نظر گرفته، ولی با دقت بیشتر در مبانی حقوق شهروندی و الزامات قانونی ایرادات جدی و متعددی به آن وارد است که اجمالا این ایرادات عبارت‌اند از اینکه:

۱ـ طبق اصل ۲۷ قانون اساسی، اصل بر آزادی تجمع است و این اصل قابل محدودکردن نیست الا دو شرطی که در خود قانون به آن تصریح شده است که شامل «۱ـ عدم حمل سلاح ۲ـ مخل مبانی اسلام نباشد» است، اما در مصوبه شاهد ذکر مواردی هستیم که محدود‌کننده این اصل هستند که شامل:

۱) محدودکردن تجمعات به مکان‌های مشخص

۲) منوط‌کردن اجتماعات به اخذ مجوز و نظارت پیشینی دولت بر اجتماعات.

محدود‌سازی تجمعات مخالف با سیاست‌های دولت سبب خواهد شد که در عمل دچار یک خودتشخیصی باشیم؛ چراکه سازوکار مشخصی برای تعیین و تشخیص ملاک‌های بیان‌شده در اصل ۲۷ در عمل پیش‌بینی نشده است.

بنا بر بند ۶ ماده ۱۱ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی: «ماده ۱۱ـ وظایف و اختیارات کمیسیون احزاب مطابق مفاد این قانون بر اساس زیر است: ...

"آفتاب‌‌نیوز : یک سال پس از اعتراضات دی ۱۳۹۶ دولت حسن روحانی تصمیم گرفت با تعیین مکان‌هایی برای انجام اعتراضات به تجمع‌های مردمی سروسامانی بدهد"بند ۶ـ بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص درخواست تجمعات و راهپیمایی‌ها» وظیفـه ارائه مجوز برای راهپیمایی احزاب و جمعیت‌های سیاسی بر عهده کمیسیون هیئت احزاب است، اما این اجازه در مورد اجتماعات مردمی و خارج از چارچوب تعیین‌شده در قانون مذکور نه به کمیسیون مذکور و نه به دولت واگذار نشده است.

۳) عدم استفاده از شروط مذکور در اصل ۲۷ در مصوبه هیئت دولت.

۴) دوربودن و عدم دسترسی به ارگان‌ها و نهاد‌های دولتی برای بیان اعتراض.

۲ـ سلب آزادی اجتماعی و سیاسی مردم (اصل ۸ و ۲۷) توسط دولت که این برخلاف اصل ۹ نیز هست، قانون‌گذار ذیل اصل ۹ بیان می‌دارد: «هچ فردی یا گروه یا مقامی حق ندارد به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه‌ای وارد کند و هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادی‌های مشروع را هرچند با وضع قوانین و مقررات سلب کند».

۳ـ حق تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها از حقوق مسلم فردی و اجتماعی اشخاص است که طبق اصل ۲۰ قانون اساسی همگان از آن برخوردارند و بر حسب بند ۷ اصل ۳ قانون اساسی بر حسب قانون باید تأمین شود، سلب این حق در شرایط عادی با موازین شرعی و قانون اساسی مغایرت دارد.

۴ـ بنا بر ذیل اصل ۱۳۸ که قانون‌گذار بیان می‌دارد: «هریک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیئت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخش‌نامه را دارد، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد» و با توجه به ادله بیان‌شده به نظر می‌رسد تصویب «تصویب‌نامه درخصوص تعیین محل‌های مناسب برای تجمع‌های گروه‌های مختلف مردمی، مصوب ۲۰/۳/۱۳۹۷» برخلاف اصول قانون اساسی و روح و قوانین بیان‌شده می‌باشد و با توجه به مشروح مذاکرات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با استناد به اصل ۱۳۸ قانون اساسی این مصوبه ناقض قوانین بالادستی است و ازاین‌رو فاقد ارزش قانونی می‌باشد.

۵ ـ در این مصوبه به اصل ۱۳۸ قانون اساسی استناد شده است در حالی که این اصل تصریح می‌دارد که هیئت وزیران صرفا حـق دارد برای «انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد». در حالی که برگزاری راهپیمایی و تجمعات مشمول این موارد نمی‌شود و هیئت وزیران صلاحیت وضع و تصویب آیین‌نامه در این مورد را ندارد.

۶ ـ با توجه به نظر شماره ۴۰۴۱ـ ۱/۵/۱۳۶۴ شورای نگهبان در رابطه با نامه شماره ۱۴۶۳ـ ق ـ ۱/۵/۱۳۶۴ لایحه دریافت خروج از کشور به طریق اولی می‌توان این‌طور دریافت که حق آزادی اجتماعات (آزادی‌های سیاسی و اجتماعی ملت) اعم از حق مسافرت و حق سفر است؛ لذا نظر شورای نگهبان در این مورد هم صدق می‌کند و این مصوبه مصداق کامل سلب حقوق سیاسی و اجتماعی عموم مردم (ملت) می‌باشد، لذا با توجه به ادله بیان‌شده خواهشمندیم تـا در جهت ابطال مصوبـه هیئت وزیران مصوب ۲۰/۳/۱۳۹۷ بـا موضوع آزادی تجمعات گروه‌های مختلف مردمی که در تعارض با قانون بالادستی خود یعنی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نقض آشکار حقوق شهروندی ملت می‌باشد اقدام به عمل آورید».

ب: آقای مصطفی خیری‌زاده به موجب دادخواستی ابطال تصویب‌نامه شماره ۳۷۸۷۶/ت۵۵۰۶۸هـ ـ ۲۹/۳/۱۳۹۷ هیئت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

احتراما به عرض می‌رساند: هیئت وزیران در تاریخ ۲۰/۳/۱۳۹۷ اقدام به تصویب مصوبه‌ای درخصوص تعیین «محل‌های مناسب برای تجمع‌های گروه‌های مختلف مردمی» نموده است، از آنجا که مصوبه یادشده مغایرت آشکار با اصل بیست‌وهفتم و مخالفت با اصل نهم قانون اساسی دارد، تقاضای ابطال مصوبه فوق‌الذکر را دارم. همچنین با توجه به برتری قانون اساسی و لزوم جلوگیری از نقض آشکار این میثاق ملی از سوی قوه مجریه، تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه از سوی وزارتخانه‌های کشور، اطلاعات و ورزش و جوانان را دارم. مصوبه یادشده بنا بر دلایل ذیل در مغایرت آشکار با اصل بیست‌و‌هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی (به اختصار قانون اساسی) است:

۱ـ مطابق اصل بیست‌و‌هفتم قانون اساسی «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها» با رعایت دو قید «بدون حمل سلاح و مخل به مبانی اسلام نباشد» آزاد است. شورای نگهبان به عنوان مفسر قانون اساسی در نظریه شماره ۲۹۹۰ ـ ۲۵/۴/۱۳۶۰ بر تشکیل تجمعات صرفا با دو قید یادشده در اصل فوق تأکید نموده و وضع هرگونه قید و شرط دیگری را مغایر اصل بیست‌و‌هفتم قانون اساسی دانسته است، لذا این مصوبه به دلیل تعیین اماکن مناسب در مقابل اماکن نامناسب و لزوم هماهنگی با وزارت ورزش و جوانان برای تجمع در اماکن بند «یک» شق «الف» مصوبه (ورزشگاه‌ها) و همچنین در شق «ب» با تعیین شرایط سلبی و ایجابی مخصوص برای اماکن مناسب و به تبع آن ایجاد اماکن نامناسب در سطح کشور، حق آزادی تجمع ملت را تحدید و سلب نموده است و در مغایرت آشکار با اصل یادشده می‌باشد.

۲ـ در اصل بیست‌و‌هفتم قانون اساسی اقدام به تعیین دو قید ضروری «عدم حمل سلاح و عدم اخلال به مبانی اسلام» ذکـر شده است، اما در هیچ‌کجای این مصوبـه این قیود اساسی تکرار یا تعیین نشده است؛ لذا مطابق این مصوبه می‌توان در اماکن مناسب تعیین‌شده به صورت مسلحانه تجمع کرد یا راهپیمایی برخلاف مبانی اسلام ترتیب داد، در نتیجه از این نظر نیز با اصل بیست‌و‌هفتم قانون اساسی در مغایرت و تضاد آشکار است.

۳ـ مطابق اصل نهم قانون اساسی هیچ مقامی حتی با وضع قانون و مقررات حق سلب آزادی‌های مشروع ملت را ندارد، این معنی در ماده ۵۷۰ قانون مجازات اسلامی (کتاب پنجم، تعزیرات مصوب ۱۳۷۵) نیز ذکر شده و برای آن مجازات کیفری سنگینی نیز وضع شده است، لذا بنا بر مراتب فوق امکان تحدید و سلب آزادی‌های ملت (حق آزادی تجمع) به وسیله مصوبه هیئت دولت وجود ندارد و خارج از حیطه اختیارات این نهاد است.

در پایان مستدل به توضیحات یاد‌شده و مستند به اصول صد‌و‌هفتادم، صد‌وهفتاد‌و‌سوم و بند «دو» اصل صد‌و‌پنجاه‌و‌ششم قانون اساسی و مواد ۱۲ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه یاد‌شده را تقاضامندم.

النهایه با توجه به اصل برتری قانون اساسی و لزوم جلوگیری از نقض آشکار و نظام‌مند قانون اساسی به وسیله قوه مجریه و به جهت جبران‌نشدن عواقب احتمالی تجمعات برگزار‌شده مطابق این مصوبه مستند به ماده ۳۴ و ۳۶ قانون اخیرالذکر تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه به وسیله وزارتخانه‌های کشور، اطلاعات و ورزش و جوانان را دارم».

متن تصویب‌نامه مورد اعتراض به شرح زیر است:
«وزارت کشور ـ وزارت اطلاعات ـ وزارت ورزش و جوانان

هیئت وزیران در جلسه ۲۰/۳/۱۳۹۷ به پیشنهاد وزارت کشور و به استناد اصل صد‌و‌سی‌و‌هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد: محل‌های مناسب برای تجمع‌های گروه‌های مختلف مردمی به شرح زیر تعیین می‌شود:

الف ـ در تهران:

۱ـ ورزشگاه‌های دستجردی، تختی، معتمدی، آزادی و شهید شیرودی (با هماهنگی وزارت ورزش و جوانان)

۲ـ بوستان‌های گفتگو، طالقانی، ولایت، پردیسان، هنرمندان و شهر

۳ـ ضلع شمالی مجلس شورای اسلامی.

ب ـ در سایر شهرها:

شورا‌های تأمین برای شهر‌های با جمعیت کمتر از یک میلیون نفر، یک محل و با جمعیت بیش از آن، دو محل را با لحاظ شرایط زیر تعیین می‌کنند:

۱ـ قابلیت دسترسی و داخل در محیط شهری

۲ـ تناسب وسعت محل اجتماع با جمعیت

۳- امکان دیده شدن و شنیده‌شدن صدای تجمع‌کنندگان برای سایر شهروندان و رسانه‌ها

۴ـ قابلیت حفاظت انتظامی و امنیتی محل

۵ ـ فراهم‌بودن امکان حضور فوری نیرو‌های امدادی در محل در صورت ضرورت

۶ ـ دور‌بودن از محل‌های دارای رده‌های حفاظتی

۷ـ عدم ایجاد اخلال جدی در خدمات‌رسانی روزانه دولت و بخش عمومی به مردم

۸ ـ دور‌بودن از محل‌های دارای تردد زیاد و عدم ایجاد انسداد شدآمدی (ترافیکی) غیرقابل انتقال به سایر مسیر‌ها

۹ـ قرار‌نگرفتن ناخواسته دیگران در تجمع یا تسهیل پیوستن افراد با انگیزه‌های دیگر به آن

۱۰ـ حتی‌المقدور عدم ایجاد اخلال شدید در کسب‌وکار و فعالیت روزانه سایر شهروندان ـ معاون اول رئیس‌جمهور».

توضیحات معاونت امور حقوقی دولت
در پاسخ به شکایات مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) توضیح داده است که:

برابر اصل ۲۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مقرر شده است: «اصل بیست‌و‌هفتم: تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها، بدون حمل سلاح، به شرط آنکه مخل به مبانی اسلام نباشد، آزاد است».

همچنین مطابق اصول ۹ و ۴۰ قانون اساسی نیز عنوان شده است: «اصل نهم: در جمهوری اسلامی ایران آزادی و استقلال و وحدت و تمامیت ارضی کشور از یکدیگر تفکیک‌ناپذیرند و حفظ آن‌ها وظیفه دولت و آحاد ملت است. هیچ فرد یا گروه یا مقامی حق ندارد به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه‌ای وارد کند و هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادی‌های مشروع را هرچند با وضع قوانین و مقررات سلب کند.

اصل چهلم: هیچ‌کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد».

۲ـ با توجه به موارد مذکور، برابر ماده ۱۰ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی (مصوب ۱۳۹۵) کمیسیون احزاب با عضویت نمایندگان قوای سه‌گانه تشکیل و برابر بند ۶ ماده ۱۱ همان قانون «بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص درخواست برگزاری تجمعات و راهپیمایی‌ها» از وظایف و اختیارات این کمیسیون عنوان شده است.

همچنین برابر بند (خ) ماده ۱۳ همان قانون نیز «برگزاری راهپیمایی‌ها و تشکیل اجتماعات حسب مورد با اطلاع و صدور مجوز وزارت کشور و استانداری با رعایت بند ۶ ماده ۱۱ این قانون و اصل بیست‌و‌هفتم (۲۷) قانون اساسی» از حقوق و امتیازات احزاب دارای پروانه فعالیت ذکر شده است.

۳ـ از سوی دیگر برابر بند ۳ ماده ۴ قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۶۹) «تأمین امنیت برای برگزاری اجتماعات، تشکل‌ها، راهپیمایی‌ها و فعالیت‌های قانونی و مجاز و ممانعت و جلوگیری از هرگونه تشکل و راهپیمایی و اجتماع غیرمجاز و مقابله با اغتشاش، بی‌نظمی و فعالیت‌های غیرمجاز» نیز از مأموریت و وظایف نیروی انتظامی عنوان شده است. همچنین ماده ۱ قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور (مصوب ۱۳۶۲) مقرر می‌دارد:

«ماده ۱ـ به منظور بررسی جریانات و پیشامد‌های عمده و اساسی امنیت داخلی و اتخاذ تصمیمات و تدابیر هماهنگ در راستای پیشگیری و مقابله با مسائل مربوط به آن شورای امنیت به مسئولیت وزیر کشور عهده‌دار وظایف زیر خواهد بود:

الف ـ جمع‌بندی و بررسی اخبار و گزارش‌ها و تجریه و تحلیل‌های مربوط به وقایع حساس امنیتی، سیاسی و اجتماعی کشور جهت بهره‌برداری سریع به منظور ترسیم وضع موجود و پیش‌بینی تحولات آتی.

ب ـ برقراری ارتباط با شورای تأمین استان‌ها و دریافت گزارش‌های نوبه‌ای از وضع امنیتی، سیاسی، اجتماعی هر استان» و در مواد (۶، ۷ و ۸) همان قانون، شورا‌های تأمین استان و شهرستان و بخش نیز با وظایف و اختیارات مشابه شورای امنیت کشور در محدوده تقسیمات کشوری مربوطه تشکیل می‌شوند.

۴ـ علاوه بر موارد مرقوم، لازم به ذکر است که مواد (۵، ۸ و ۲۰) آیین‌نامه چگونگی تأمین امنیت اجتماعات و راهپیمایی‌های قانونی (مصوب ۱۳۸۱ هیئت وزیران) در این زمینه اشعار می‌دارد:

«ماده ۵ ـ شورا‌های تأمین، محل‌های مناسبی را برای برگزاری مراسم تعیین می‌کنند و سعی می‌شود مراسم در این محل‌ها برگزار شود.

تبصره ۱ـ محل‌های تعیین‌شده (پارک‌ها و میادین) داخل شهر‌ها خواهند بود که ویژگی‌های دیگر آن متعاقبا به وسیله دبیرخانه شورای امنیت کشور به شورای تأمین اعلام خواهد شد.

تبصره ۲- در موارد استثنائی، بنا بر پیشنهاد برگزارکنندگان و تأیید شورای تأمین، می‌توان تجمع را در محل دیگری برگزار کرد.

ماده ۸ ـ تأمین حفاظت و امنیت این‌گونه مراسم برابر قانون (بند ۳ ماده ۴ قانون ناجا و سایر قوانین) بر عهده نیروی انتظامی بوده و نیروی انتظامی در این زمینه پاسخ‌گو خواهد بود.

ماده ۲۰ـ تأمین حفاظت و امنیت مراسم قانونی شامل مسیر‌های وصولی به محل مراسم و خروجی‌های آن تا پراکنده‌شدن جمعیت می‌شود». در ضمن سایر احکام مربوطه جهت نحوه برگزاری تجمعات موصوف و تأمین نظم و امنیت عمومی نیز در مقرره یاد‌شده پیش‌بینی شده است.

در خاتمه با توجه به موارد معنونه و مستندا به اصل ۱۳۸ قانون اساسی (صلاحیت دولت در تدوین آیین‌نامه اجرائی قوانین...) و اینکه برگزاری تجمعات و راهپیمایی قانونی باید با لحاظ تأمین نظم و امنیت عمومی و رعایت شاخص‌های مربوطه از‌جمله شاخص‌های مقرر در ذیل بند (ب) مصوبه مورد بحث (از قبیل تناسب وسعت محل اجتماع با جمعیت، قابلیت حفاظت انتظامی و امنیتی محل، فراهم‌آمدن امکان حضور فوری نیرو‌های امدادی، دور‌بودن از محل‌های دارای رده‌های حفاظتی، عدم ایجاد اخلال در خدمات‌رسانی به مردم، عدم انسداد ترافیکی و اخلال در کسب‌وکار مردم و...) باشد، صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست».

رأی هیئت عمومی به ابطال مصوبه
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۶/۶/۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونان دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. متن رأی دیوان به شرح زیر است:

تصویب‌نامه مورد شکایت که محل‌های تجمع گروه‌های مختلف در تهران و شهرستان‌ها به محل‌های مشخص محدود شده، اولا: با اصل ۲۷ قانون اساسی کـه تشکیل اجتماعـات و راهپیمایی‌ها را از حیث محل‌های اجتماعات علی‌الاطلاق آزاد اعلام کرده، مغایرت دارد.

ثانیا: با عنایت به ماده ۱۱ قانون نحوه فعالیت احـزاب و گروه‌های سیاسی مصوب ۴/۱۱/۱۳۹۴ کـه وظایف و اختیارات کمیسیون احـزاب موضوع مـاده ۱۰ قانون مـذکور را احصا کرده و مطابق بند ۶ مـاده ۱۱ قانون مرقوم بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص درخواست برگزاری تجمعات و راهپیمایی‌ها که مستلزم تعیین محل برگزاری آن نیز خواهد بود، یکی از وظایف و اختیارات کمیسیون مذکور است؛ بنابراین مصوبه مورد اعتراض با قوانین مذکور مغایرت دارد و مستند بـه بند

۱ مـاده ۱۲ و مـاده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.