فرمول جدید آمریکایی‌ها نتیجه مذاکرات وین را مشخص می‌کند؟

مهسا مژدهی: جیک سالیوان مشاور امنیت ملی ایالات متحده به تازگی خبر از بسته پیشنهادی توافقی موقت با تهران داده است. به نظر می رسد که واشنگتن به دنبال آن است که به توافقی مانند ژنو در سال ۱۳۹۲ بازگردد. در صورتی که در تهران اوضاع با هشت سال پیش از این تفاوت های زیادی پیدا کرده است. عملکرد دولت ترامپ در قبال توافق هسته ای بی اعتمادی شدیدی را از سوی ایران شامل حال امریکایی ها کرده و به همین دلیل شرط دولتمردان برای رسیدن به یک نتیجه و احیای برجام، برداشته شدن همه تحریم ها و بازگشت کامل ایالات متحده به برجام است. امری که در این توافق که سالیوان آن را مطرح کرده، گنجانده نشده است.

در خبرآنلاین با دیاکو حسینی کارشناس ارشد سیاست خارجی به گفتگو نشسته‌ایم:

به رغم آنکه هنوز دور هفتم مذاکرات آغاز نشده، نشانه هایی از ناامیدی در رسیدن به نتیجه در مواضع طرف های غربی دیده می شود.

"مهسا مژدهی: جیک سالیوان مشاور امنیت ملی ایالات متحده به تازگی خبر از بسته پیشنهادی توافقی موقت با تهران داده است"چقدر محتمل است که مذاکرات احیای برجام به نتیجه برسد؟

مذاکرات احیای برجام به مراتب دشوارتر از مذاکرات منتج به برجام خواهد بود؛ به این دلیل که بعد از خروج دولت ترامپ از توافق، واکنش های بعدی یعنی اعمال نزدیک به هشتصد تحریم جدید با تگ های مختلف از یک طرف و قدم های متناسب ایران در کاهش تعهدات و فراتر رفتن از محدودیت های پیش بینی شده در برجام از طرف دیگر، همه طرف ها را با این سوال مواجه کرده که در صورت احیای توافق منعقد شده در سال ۹۴، این توافق چقدر می‌تواند ضامن منافع مورد نظر باشد. بعلاوه؛ خروج بی‌محابای دولت ترامپ از توافق، به ایران ثابت کرده که تا زمانیکه جامعه آمریکا تا این حد دوقطبی است، توافق با یک رئیس جمهوری که حتی ممکن است در انتخابات آتی کاخ سفید را از دست بدهد، مثل ساختن خانه‌ای روی آب است. شماری از جمهوری خواهان متنفذ وعده داده اند که در صورت انتخاب یک رئیس جمهور جمهوری خواه در انتخابات ۲۰۲۴ بار دیگر از توافق خارج خواهند شد مگر آنکه دولت بایدن توافق با ایران را به تایید سنا برساند. ما می‌دانیم که احتمال تصویب توافق در سنا تقریباً غیرممکن است؛ بنابراین ایران در عمل خود را با توافق محتملی رو به رو می بیند که شاید فقط سه سال یا حتی کمتر دوام داشته باشد. بنابراین، احیای برجام نامحتمل نیست اما ارزش آن برای همه طرف ها از جمله ایران به شدت کاهش یافته است؛ هرچند که همچنان به عنوان یک توافق، تنها گزینه روی میز است.

دولت بایدن از اولین روزهای بدست گرفتن قدرت در کاخ سفید، خواستار توافقی طولانی تر و قویتر شده بود که احتمالاً به معنای اصلاحاتی در برجام به اضافه مذاکره و توافق درباره برنامه های موشکی و سیاست های منطقه ای ایران است.

چقدر تحقق این خواسته ها امکان پذیر است؟

ما به دلایل قابل درکی حتی نمی توانیم به این موضوع فکر کنیم. آمریکا در انجام تعهدات بسیار ساده تر خود در اجرای بندهای برجام شکست خورده و به بدترین شکل ممکن بی اعتبار شده است. حتی اگر فرض بگیریم که نفس چنین مذاکراتی مورد موافقت ایران قرار بگیرد، چطور می تواند درباره موضوعات حساس تر و بنیادی تر با دولت آن وارد مذاکره و توافق شود و امیدوار باشد که آمریکا به تعهداتش عمل کند؟ با این حال، دولت بایدن در یک بلندپروازی حساب نشده و به منظور مجاب کردن منتقدان داخلی در آمریکا وعده داده که در مذاکرات بازگشت به برجام، سایر نگرانی ها از جمله برنامه های موشکی و سیاست های منطقه ای ایران را به نحوی در توافق خواهد گنجاند. حالا، بدون دربرگرفتن چنین موضوعاتی، دولت بایدن با حجم وسیعی از انتقادهای داخلی مواجه خواهد شد. این بن بستی که دولت بایدن ساخته اما تا جاییکه به ایران مربوط می شود، قرار نیست چنین مسائلی در دستورکار مذاکرات قرار بگیرد.

برخی منابع غربی به نقل از مشاور امنیت ملی آمریکا از احتمال یک توافق موقت خبر داده اند که طبق آن ایران برای مثال تولید غنی سازی ۶۰ درصد را موقف کند و در عوض برخی منابع مالی مسدود شده ایران آزاد شود.

"ما می‌دانیم که احتمال تصویب توافق در سنا تقریباً غیرممکن است؛ بنابراین ایران در عمل خود را با توافق محتملی رو به رو می بیند که شاید فقط سه سال یا حتی کمتر دوام داشته باشد"با توجه به ضعیف شدن احتمال احیای برجام، آیا باید منتظر یک توافق موقت باشیم؟ 

در حال حاضر مطالبات طرفین ایران و آمریکا بصورت حداکثری است. اگر این مواضع اعلام شده در میز مذاکرات هم حفظ شود راه رسیدن به توافق را بسیار دشوار می کند اما به هر حال دیپلماسی و چانه زنی بر روی میز مذاکرات، معمولاً تفاوت های عمده و معناداری با مواضع رسمی و عمومی دارد. دیپلمات ها گاهی مواضع سرسختانه ای در رسانه ها اتخاذ می کنند به این امید که خود را سرسخت تر و انعطاف ناپذیرتر نشان بدهند و مسئولیت واگذاری امتیاز برای زنده نگه داشتن توافق را به طرف دیگر بسپارند. اگر هر طرف واقعا به این جمع بندی برسد که طرف دیگر چاره ای جز احیای توافق ندارد، احتمال بیشتری دارد که هرچند خود نیز مشتاق احیای توافق باشد، مواضع سرسختانه و انعطاف ناپذیر را ادامه بدهد و ناخواسته مذاکرات را به شکست بکشاند.

همه طرف ها باید متوجه باشند که اگر برجام را تنها توافق عملی با نظر به خطوط قرمز خود می دانند، چاره ای جز کنار گذاشتن مطالبات حداکثری ندارند. بر اساس یک نگاه که گمانه زنی درباره توافق موقت آن را نمایندگی می کند، در صورتیکه دست پیدا کردن به احیای توافق بطور کامل امکان پذیر نباشد، یک توافق موقت به هدف خرید زمان و کاستن از فوریت تنش، می تواند ضمن آنکه مانع از شکست مذاکرات می شود، سطحی از اختلافات را کم کند.

هرچند تا پیش از آغاز مذاکرات هنوز زود است که در این باره صحبت کنیم اما بطور کلی، یک توافق موقت به دو شرط اساسی نیاز دارد.

اول؛ ترسیم چشم اندازی برای دستیابی به توافق نهایی و اثبات اراده و جدیت طرفین در رسیدن به آن. دوم؛ تعیین یک بازه زمانی محدود برای عمر کوتاه توافق موقت. این ویژگی ها کمک می کنند که سختگیری برای سپردن امتیازها در یک توافق موقت کمتر باشد.

هرچند بعید است که ایران و آمریکا حاضر باشند، اهرم های کلیدی خود را به عنوان امتیازی برای دستیابی به توافق موقت واگذار کنند. مقامات رسمی ایران خواستار برچیدن یکباره تحریم ها شده اند که این در نگاه اول بدان معناست که امکان اجرای مرحله ای تعهدات وجود ندارد اما شاید اگر بی اعتمادی توأم با شکاف در مطالبات ادامه پیدا کند، بهترین گزینه همچنان سلسله ای از توافق های موقت و احیای گام به گام توافق باشد. زیان ناشی از نقض عهد در توافق های موقت که امتیازهای کوچکتر وکمتری مبادله شده اند به مراتب کمتر از زیان ناشی از نقض عهد در توافق های کلی تر است.

"چقدر تحقق این خواسته ها امکان پذیر است؟ما به دلایل قابل درکی حتی نمی توانیم به این موضوع فکر کنیم"در مواردی که راه حلی برای رفع بی اعتمادی وجود ندارد اما همچنان دیپلماسی تنها مسیر مطلوب شناخته می شود، ابتکار توافق موقت می تواند یک مزیت تلقی شود.  

یکی از درخواست ها و اصرارهای ایران دریافت تضمین عملی مبنی بر عدم تکرار خروج آمریکا از برجام است. چقدر چنین چیزی ممکن است و در صورت امکان چه نوع تضمینی می تواند واقعا معتبر باشد؟ 

در دنیایی که هیچ قانونی فراتر از اراده ملی کشورها در آن حاکم نیست و توسط پلیس یا ارتشی فراتر از نیروی نظامی کشورها حفاظت نمی شود و در دنیایی که بر اساس حاکمیت مستقل دولت ها بنا شده است نمی توان انتظار داشت که تضمین های حقوقی مشابه آنچه در روابط اجتماعی درون جوامع رواج دارد در روابط بین المللی هم حاکم باشد. وقتی دو نفر در یک جامعه دچار اختلاف و بی اعتمادی می شوند، معمولا سازوکاری به منظور تضمین توافق میان آنها وجود دارد که در صورت نقض با قوه قهریه مانند پلیس و دادگاه ها به اجرا گذاشته می شود و فرد خاطی را تنبیه می کند. چنین سازوکاری در سیاست بین الملل وجود ندارد و به همین دلیل ساده تضامین حقوقی نیز در دنیای سیاست های جهانی امکان پذیر نیستند.

بی دلیل نیست که در تاریخ معاهدات و توافق های بین المللی حتی یک نمونه سراغ نداریم که یک طرف به طرف دیگر توافق، تضمین داده باشد.

در محیط بین المللی که مختصات و ویژگی های متفاوتی با محیط داخلی کشورها دارد، تنها به دو شکل می توان اعتبار یک توافق را تضمین کرد: اول؛ با استفاده از زور و اعمال مجازات علیه طرف نقض کننده توافق که غالباً توسط کشور قربانی نقض و در صورتیکه دارای چنین قدرتی برای مجازات باشد انجام می گیرد؛ دوم، وجود چنان منافع گسترده ای که مزایای ناشی از پایبندی به توافقات را به مزایای ناشی از نقض عهد برتری ببخشد. بنابراین من گمان نمی کنم که امکان تضمین حقوقی با توجه به قوانین و ساختار سیاسی آمریکا امکان پذیر باشد. ما در گذشته شاهد بودیم که آمریکا حتی در مواردی مانند پیمان ABM، پیمان INF و پیمان آسمان های باز با روسیه که به تایید سنا رسیده بود نیز خارج شده است. بنابراین حتی اگر برجام به تایید کنگره هم برسد، راه را بر خروج دوباره نمی بندد. تضمین های سیاسی از این هم بی اعتبارتر هستند.

معلوم نیست چگونه می توان به یک کشور بی اعتماد بود اما به تضمین آن اعتماد کرد.

"آمریکا در انجام تعهدات بسیار ساده تر خود در اجرای بندهای برجام شکست خورده و به بدترین شکل ممکن بی اعتبار شده است"طبعاً تضمین های سیاسی که به اراده ای خارج از اختیار ما وابسته است، نمی تواند اساساً معتبر باشد. بنابراین بنده گمان نمی کنم که درخواست تضمین اگر هدف از آن واقعا ارائه تضمین باشد اطمینان بیشتری به ایران ببخشد. اما اگر هدف از درخواست تضمین، استفاده به منزله اهرمی برای کاهش دادن انتظارات آمریکا از ایران باشد، می تواند کاربردهایی در میز مذاکرات پیدا کند؛ از جمله اینکه آمریکا را وادار کند که چون قادر به تضمین توافق نیست، از تلاش برای مذاکرات مکمل و تغییراتی که مد نظر دارد، عقب نشینی کند.

اگر تضمینی برای عدم خروج دوباره آمریکا از برجام وجود نداشته باشد، چرا باید یکبار دیگر با آمریکا توافقی کنیم که چند سال بیشتر باقی نمی ماند؟ بعضی ها می گویند که پیامدهای خروج دوباره از برجام به لحاظ بی ثباتی و نوسان اقتصادی که می تواند ایجاد کند بیشتر از فواید اقتصادی  است که در طول مدت زمان کوتاه اجرای برجام نصیب ایران می شود.    

از آنجاییکه جستجوی تضمین در توافق های بین المللی بی فایده و اطمینان کردن به آن تضمین ها خطرناک است، باید بپذیریم که توافق با آمریکا با ریسک خروج دوباره را به همراه دارد. البته ما به شیوه هایی میتوانیم انگیزه خروج و یا نقض عهد را کاهش دهیم.

تعریف منافع اقتصادی برای شرکت های آمریکایی در فضای اجرای برجام می تواند به تدریج اشتیاق دولت آمریکا به اجرای برجام را بیشتر کند و چه بسا در صورت موفقیت های چشمگیر اولیه، انگیزه ای برای کاهش یا عدم اجرای تحریم های اولیه که مانعی برای سطح بالاتری از فعالیت اقتصادی و تجاری شرکت های آمریکایی در ایران هستند، فراهم کند. در نهایت باید بخاطر داشته باشیم که هر توافقی ذاتاً این امکان را با خودش به همراه دارد که یکی از طرفین از اجرای آن سرباز بزند و یا به نحوی تقلب کند. اگر بنا باشد که احتیاط و هراس از تقلب و نقض عهد غلبه داشته باشد، اساساً هیچ توافقی به امضا نخواهد رسید. ضمن آنکه فکر می کنم ما از هر فرصتی ولو گذرا باید برای مذاکره درباره رفع تحریم ها استفاده کنیم. در غیر اینصورت ممکن است در طول زمان، تحریم های غیرقانونی وضع شده چنان رسوب کنند و بدیهی انگاشته شوند که در عمل و برای طولانی مدت ایران را از چرخه ارتباطات مالی بین المللی حذف کند.

"حالا، بدون دربرگرفتن چنین موضوعاتی، دولت بایدن با حجم وسیعی از انتقادهای داخلی مواجه خواهد شد"

گاهی شنیده می شود که طرف آمریکایی از پلن بی صحبت می کنند. یعنی طرحی که در صورت شکست مذاکرات برای متوقف کردن برنامه های هسته ای ایران و یا دست پیدا کردن به دیگر اهداف مورد استفاده قرار بگیرد. دنیس راس اخیراً از این صحبت کرده که ایران به اندازه کافی از آمریکا نمی ترسد و تا وقتی اینطور باشد، آمریکا نمی تواند به اهداف مذاکراتی خود دست پیدا کند. به فرض شکست مذاکرات پلن بی آمریکا چه می تواند باشد و یا پلن بی ایران برای رفع تحریم ها چیست؟

در گذشته که هنوز حداکثر فشار تحریمی علیه ایران بکار نرفته بود و یا طرفداران ایده اقدام نظامی برای متوقف کردن برنامه های هسته ای ایران تا این حد بی اعتبار نشده بودند، شاید طرح جایگزین دیپلماسی و مذاکره می توانست معنایی داشته باشد اما در سالهای اخیر معلوم شده که استفاده حداکثری از تحریم و تهدید نه تنها برنامه های هسته ای ایران را متوقف نکرده بلکه بطرز بی سابقه ای به آن سرعت داده و تنش های منطقه ای را به اوج خود رسانده است. همینطور هر کسی با اندکی آشنایی با امور نظامی به خوبی درک می کند که اقدام نظامی یا خرابکارانه علیه برنامه های هسته ای هم به نتیجه پایداری نمی رسد جز آنکه در بهترین حالت تنها مقداری سرعت این فعالیت های فنی را کمتر می کند.

این مزایای ناچیز در ازای خطراتی که بالا بردن تنش به دنبال دارد، در هیچ محاسبه عقلانی مقرون به صرفه نیست.

بنابراین درطرف آمریکا فکر نمی کنم آنچه پلن بی نامیده شده، اشاره به طرحی سنجیده و موثر داشته باشد. البته این به معنای امکان ناپذیر بودن وقوع یک اشتباه در محاسبه نیست اما نمی توان نام آن را یک طرح از پیش تعیین شده با فرض سودمندی آن گذاشت. در طرف ایران هم راهی جز مذاکره و توافق به رغم همه دشواری های آن برای رفع تحریم ها نیست.

اگر این دور از مذاکرات هم شکست بخورد باز هم برای رفع تحریم دیر یا زود باید سراغ دور تازه ای از مذاکرات ولو با ساختار و تحت شرایط دیگری رفت. البته ما میتوانیم شاید تا سالها و به شرط بهبود ساختارها و قوانین اقتصادی که از بازتوزیع عادلانه و بدون هدر رفت منابع حمایت کند، زندگی کنیم اما حتی اگر چنین امری هم اتفاق بیفتد تنها به بقای ایران کمک می کند. بدون ارتباطات مالی بین المللی و ادغام در شبکه تجارت جهانی، رشد در مسیر توسعه بسیار کُندتر از آن سرعتی خواهد بود که برای عقب نماندن از رقابت های بین المللی به آن نیاز داریم.

شتاب دادن به برنامه های هسته ای در حالیکه هدف نهایی ایران ساخت تسلیحات هسته ای نیست صرفاً بهانه ای برای اجماع بین المللی، عملیات های خرابکارانه و احیاناً حملات محدود نظامی فراهم می کند که هرچند پاسخ های متقابلی به همراه خواهد داشت اما در نهایت کمکی به مسئله اصلی یعنی رفع تحریم های اقتصادی نمی کند.

بنابراین فکر می کنم هیچ طرح جایگزینی بهتر از احیای برجام به رغم همه نواقص آن برای هیچکدام از طرف ها وجود ندارد و بخاطر وجود چنین چشم انداز تیره و تاری است که باید امیدوار باشیم دیپلماسی به نتیجه برسد.

>>> این مطالب را هم بخوانید:

سفر مالی به منطقه چه پیامی برای متحدان آمریکا داشت؟
برنامه مذاکراتی ایران؛ شروع از نقطه صفر یا توافق مجزا؟
پلن B بایدن چیست؟/ خطر جنگ از ابتدای مناقشه هسته‌ای بیشتر است
آیا اختلاف چین و روسیه مذاکرات برجامی را به تأخیر انداخته است؟
 

۳۱۱۳۱۲/۲۳