دولت؛ خاکریز اول اصلاحات ساختاری بودجه

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، سال‌هاست شعار اصلاح ساختار بودجه از سوی مسئولان دولت و نمایندگان مجلس بیان می‌شود ولی کمتر اقدام ثمربخشی صورت گرفته، لذا در آستانه تنظیم بودجه سال آینده، مردم از دولت و مجلس انتظار دارند خواسته کارشناسان و رهبر انقلاب عملی شود.

این روزها کم‌کم زمزمه‌های تدوین بودجه سال آینده به گوش می‌رسد. هر سال از همین ایام آبان ماه حرف بودجه پیش کشیده می‌شود و در آذر ماه یعنی موعد تقدیم لایحه از سوی دولت این خبرها رنگ و بوی بیشتری می‌گیرد.

بودجه به عنوان مهمترین سند دخل و خرج یکساله دولت متأسفانه ایرادات جدی دارد که در سال‌های گذشته اهتمام جدی برای اصلاح آن مشاهده نشد ولی رویکردهای دولت جدید این توقع را ایجاد کرده که در همکاری با مجلس، این خواسته کارشناسان و رهبر انقلاب عملیاتی شود.

رئیس‌جمهور هم روز دوشنبه در جلسه ستاد هماهنگی اقتصادی دولت با اشاره به این موضوع گفت: با توجه به تأکیدات رهبر معظم انقلاب مبنی بر اصلاح بودجه‌ریزی کشور باید لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ بر همین اساس یعنی اصلاح ساختار بودجه، تدوین شود.

سند بودجه نشانگر دخل و خرج دولت برای یکسال است و هر چند همیشه ارقام آن ظاهرا تراز می‌شود اما واقعیت آن است که بسیاری از این اعداد و ارقام واقعی نیست. به همین دلیل است که وقتی قانون بودجه وارد مرحله اجرا می‌شود، کسری‌ها کم‌کم خود را نشان می‌دهند و گزارش‌های تفریغ بودجه که از سوی دیوان محاسبات تهیه می‌شود موید این خطاها است.

کسری بودجه یعنی مازاد هزینه‌ها نسبت به درآمد، به عبارت دیگر درآمدهای دولت هزینه‌هایش را پوشش نمی‌دهد. از یک طرف برخی درآمدها غیرواقعی و بیش برآورد هستند و از طرفی هزینه‌های غیرضروری فراوان، همچون هزینه تشریفات، حقوق‌های نجومی، ردیف بودجه‌های سوال‌برانگیز و... به بودجه تحمیل می‌شود.

"از یک طرف برخی درآمدها غیرواقعی و بیش برآورد هستند و از طرفی هزینه‌های غیرضروری فراوان، همچون هزینه تشریفات، حقوق‌های نجومی، ردیف بودجه‌های سوال‌برانگیز و.."به این هزینه‌ها، خواسته‌های منطقه‌ای برخی نمایندگان را هم بیفزایید که در زمان تصویب لایحه وارد بودجه می‌شود.

بودجه معیوب بستر اعمال سلیقه

به اعتقاد کارشناسان، نظام بودجه نویسی فعلی از اساس روشمند نیست همین موضوع سبب شده اعمال سلیقه در بندهای بودجه هم در مرحله تدوین لایحه و هم در مرحله تصویب در مجلس به پاشنه آشیل آن بدل شود. این وضعیت آشفته در دوره‌های گذشته حتی کار را به تغییر ساختار سازمان برنامه و بودجه به عنوان متولی تنظیم لایحه نیز کشاند.

نکته تأسف‌آور این است که ساختار معیوب فعلی جلوی این روند را نمی‌گیرد، لذا کسری بودجه به امری دائمی و بخشی از واقعیت بودجه تبدیل شده است، اما راهکار چیست؟

از زمان شکل‌گیری مجلس جدید، تلاش‌هایی در این حوزه صورت گرفته ولی تا امروز نتایج ملموسی نداشته است. البته باید به این نکته توجه شود که اصلاح ساختار بودجه یک فرایند است نه یک اتفاق دفعی و همین نکته کار را دشوار می‌کند.

محورهای اصلاح ساختاری

مصطفی طاهری، عضو کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی، اصلاحات بودجه را در چهار محور اصلی دسته بندی می کند:

۱- تأمین منابع درآمدی پایدار برای بودجه عمومی: بخش بزرگی از بودجه فعلی کشور صرف هزینه‌های جاری می‌شود. در یک نظام بودجه‌ریزی سالم، تمام هزینه‌های جاری و مستمر باید از طریق درآمدهای پایدار نظیر مالیات تأمین شوند، این درحالی است که در ایران بخش قابل توجهی از هزینه‌های جاری از طریق منابع حاصل از فروش نفت و استقراض تأمین می شود. اصلاح معافیت‌های مالیاتی، اخذ مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر ثروت از جمله مهمترین اقدامات در راستای تأمین منابع پایدار است.

قدم مهم بعدی، اصلاح رابطه نفت و بودجه به منظور قطع وابستگی مستقیم منابع بودجه‌ای به درآمدهای نفتی است. درآمدزایی دولت از دارایی‌هایش نیز می‌تواند به تأمین منابع پایدار بینجامد. در این راستا ارتقای مستندسازی دارایی‌های دولت یکی از شروط لازم محسوب می‌شود.

۲- مدیریت هزینه‌ها و مصارف عمومی: سازوکارهای فعلی در زمینه پرداخت‌های جاری و عمرانی به گونه‌ای است که علاوه بر عدم نظارت بر عملکرد و کارایی پایین هزینه‌ها(و درنتیجه اسراف بیت‌المال) زمینه بروز مفاسد احتمالی را نیز فراهم می‌کند. اجرای پرداخت مستقیم به ذینفع نهایی، ایجاد سازوکار بازبینی و مدیریت هزینه‌ها، حذف موازی‌کاری دستگاه‌ها و اصلاح نحوه پیدایش و تعریف پروژه‌های عمرانی، از جمله مهمترین گام‌ها در اصلاح رویه‌های مرتبط با هزینه‌های عمومی است.

تحول در روش بودجه‌نویسی

۳- اصلاح فرایندهای تهیه، تدوین، تصویب، اجرا و نظارت بودجه: بخشی از ناترازی های ایجادشده در بودجه طی دهه‌های اخیر، مستقیماً با رویه‌ها و فرایندهای بودجه‌ریزی در ارتباط است. عدم اصلاح این فرایندها می‌تواند سایر اصلاحات فوق را بی‌تأثیر کند.

"به این هزینه‌ها، خواسته‌های منطقه‌ای برخی نمایندگان را هم بیفزایید که در زمان تصویب لایحه وارد بودجه می‌شود"افزودن دامنه شمول بودجه به عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت، اصلاح سازوکار تخصیص و حل مسئله بیش برآوردی منابع، تعیین حدود و اختیارات دولت و مجلس در تهیه و تصویب بودجه و به تبع آن نحوه بررسی بودجه در مجلس، از جمله موارد مهم در این راستا است.

در همین زمینه حسن سبحانی اقتصاددان شناخته شده که تجربه سال‌ها نمایندگی مجلس را هم در کارنامه دارد هم درباره اصلاح ساختار بودجه می‌گوید: اگر مجلسی‌ها تصمیم دارند اصلاحی در ساختار بودجه ایجاد کنند باید تبصره‌ها را از ماده واحده بودجه حذف کنند. در حال حاضر تمام وقت مجلس صرف بررسی این تبصره‌ها می‌شود که قوانین یک ساله‌ای است که جنبه بودجه‌ریزی هم ندارد؛ وقتی این تبصره‌ها حذف شد مجلسی‌ها وقت آن را خواهند داشت که وارد جداول و ردیف‌های بودجه شوند و آنجا اصلاحات لازم را به عمل بیاورند. به این ترتیب ظرف چند سال مشاهده می‌کنند که اصلاحات لازم رخ داده و به یک بودجه روان و منطقی دست پیدا کرده‌اند.

معضل شرکت‌های دولتی

‌۴- اصلاح ساختار و رویه‌های بودجه شرکت‌های دولتی: یکی از عوامل کلیدی در اصلاح ساختار بودجه، توجه به شرکت‌های دولتی است که دو سوم بودجه کشور را به خود اختصاص می‌دهند، ولی اساسا جزئیات بودجه آنها در مجلس بررسی نمی‌شود. از قضا بخش بزرگی از همین شرکت‌ها زیان‌ده هستند ولی در همه این سال‌ها فکری به حال آنها نشده است.

متاسفانه آمار دقیقی از شرکت های دولتی وجود ندارد و این خود یعنی عدم شفافیتی که در این عرصه از حکمرانی و اداره کشور حاکم است. با این حال بر اساس آمار سازمان برنامه و بودجه در پیوست شماره ۳ قانون بودجه سال۱۴۰۰؛ تعداد ۳۸۲ شرکت دولتی در بخش‌های مختلف بانکی، آب و برق و موسسات و ...

با جمعیتی در حدود ۳۸۳ هزار نفر شاغل در کشور، فعال هستند که از این سازمان، اعتبار دریافت می‌کنند. ۳۸۲ شرکت دولتی شامل ۹ بانک، پنج بیمه، دو موسسه انتفاعی، ۳۱ آب و فاضلاب، ۳۷ برق و ۲۹۸ مورد؛ سایر شرکت‌ها می‌باشند. از میان شرکت‌ها ۵۹ مورد سر به سر هستند و ۳۲۳ شرکت، زیان‌ده می‌باشند.

محمدرضا پورابراهیمی رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس هم در این زمینه گفته است که ۶۰ درصد شرکت‌ها و بانک‌های دولتی زیان‌ده هستند.

همچنین گزارش‌های بودجه نشان می‌دهد سهم بسیار کمی از موجودی شرکت‌های دولتی در تأمین درآمدهای مالیاتی صرف می‌شود تاجایی که این رقم در بودجه ۱۳۹۹ به ۳.۵ درصد رسیده است.

حسن سبحانی درباره امکان صرفه‌جویی یا کاهش هزینه شرکت‌های دولتی تأکید می‌کند که مسلما چنین بستری فراهم است. این استاد اقتصاد می افزاید: بنده در دوره‌ای که نماینده بودم، هزینه غیرعملیاتی یا اجرایی شرکت‌های دولتی را با کمک دیگر نمایندگان کاهش دادم. ما در آن سال گفتیم چهار هزار میلیارد تومان هزینه غیرعملیاتی شرکت‌های دولتی کاهش یابد.

"البته باید به این نکته توجه شود که اصلاح ساختار بودجه یک فرایند است نه یک اتفاق دفعی و همین نکته کار را دشوار می‌کند"با این کار، سود شرکت‌های دولتی افزایش یافت و در نتیجه، درآمد دولت از محل مالیات بر سود این شرکت‌ها افزایش یافت. البته در آن زمان مسئولان دولتی مخالفت می‌کردند. در نتیجه راهکارهای کوتاه‌مدت وجود دارد اما هزینه دارد.

به گفته سبحانی، اصلاح ساختار توسط افرادی که ساختار موجود را پدید آورده یا حامی آن هستند، امکان‌پذیر نیست.

خاکریز اول، خود دولت است

به گفته مشاور رئیس سازمان برنامه و بودجه خاکریز اول اصلاحات ساختاری بودجه، خود دولت است و دلیل آن هم بخشی‌نگری مراکزی است که از این اصلاح ظاهرا متضرر می‌شوند. ما در اصلاح ساختاری که سال ۹۸ برای بودجه سال ۹۹ آماده کردیم، خاکریز دولت را خوب رد کردیم، اما در مجلس دچار مشکل شدیم. در موضوع اصلاح ساختار بودجه باید هر سه قوه به این نتیجه برسند که این کار، به مصلحت کوتاه مدت و بلندمدت کشور است.

احمد صمیمی در گفت‌وگو با ایرنا با اشاره به لزوم برنامه مستمر گفت: اصلاح ساختار بودجه در برخی کشورها بالای ۱۵ سال طول کشیده و کشورهایی مثل ترکیه، کره، سنگاپور و کشورهای پیشرفته مثل آمریکا اصلاح ساختار را در بلندمدت انجام داده‌اند.

بر اساس این گزارش، ضرورت اصلاح ساختار بودجه در سال‌های اخیر همواره مطرح بوده و از جمله اردیبهشت ۹۸، رهبر معظم انقلاب در دیدار مسئولان کشور، با تاکید بر اصلاحات ساختاری بودجه بیان داشتند: قرار بر این شد که در چهار ماه اوّل سال ۹۸، مجلس و دولت با همکاری این مشکل ساختاری بودجه را برطرف کنند، حل کنند؛ دو ماهش گذشته، الان دو ماه بیشتر باقی نیست؛ این یکی از کارهای اساسی و مهمّی است که بایستی انجام بگیرد.

چند ماه بعد از این بیانات، در ۲۹ آبان، رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه در نامه‌ای به رهبر معظم انقلاب از تدوین نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی با بهره‌گیری از ظرفیت‌های کارشناسی متخصصین و ارسال آن به شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه خبر داده بود.

حالا سیدمسعود میرکاظمی رئیس سازمان برنامه و بودجه با بیان اینکه دولت باید از چند سال پیش بحث اصلاح ساختار بودجه را آغاز و عملیاتی می‌کرد، گفته است: اکنون در سازمان برنامه و بودجه ۱۰ کارگروه‌ برای بررسی و پژوهش تشکیل شده تا لایحه بودجه ۱۴۰۱ براساس اصلاحات ساختاری تدوین شود.

شایان ذکر است دولت سیزدهم با شعار عدالت و اصلاح ساختارهای فسادزا در بین مردم محبوبیت یافت و رئیس‌جمهور نیز بارها بر این موضوعات به عنوان رسالت خود در دستگاه اجرایی تأکید کرده است.

لذا بسیار ضروری است که با همین روحیه و با استفاده از فضای موجود، ساختار بودجه در عمل و نه در سخن اصلاح شود.

بدون شک ساختارمند شدن بودجه‌نویسی جلوی بسیاری از حیف و میل‌ها را خواهد گرفت و بهره‌وری را افزایش خواهد داد.