به چه شرکت های دولتی گفته می شود؟

هر سال که به زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی می‌رسیم، «شرکت‌های دولتی» به یکی از واژه‌های پرتکرار در فضای رسانه‌ای کشور تبدیل می‌شود، شرکت‌هایی که مطابق لایحه بودجه ۱۴۰۲ حدود ۶۰ درصد (معادل ۳۰۹۷ هزار میلیارد تومان) از بودجه کل کشور در سال آینده را تشکیل می‌دهند. با این وجود، سوالات و ابهامات زیادی درباره این شرکت‌ها و نحوه فعالیت آن‌ها وجود دارد که تاکنون بی پاسخ مانده است.

در پرونده "شرکت‌های دولتی" به برخی از این سوالات پاسخ می‌دهیم:

در سال‌های اخیر و متناسب با تحولات سیاسی و اقتصادی کشور، این سوال در جامعه درباره خیلی از شرکت‌های بزرگ مانند شرکت‌های ایران خودرو، شستا و فولاد مبارکه بوجود آمده است که این شرکت‌ها دولتی هستند یا نه؟ اگر دولتی هستند، چرا دولت مسئولیت اقدامات آن‌ها را نمی‌پذیرد و اگر دولتی نیستند، چرا دولت در انتصاب مدیران یا سیاستگذاری این شرکتها، نقش موثری ایفا می‌کند؟

کدام شرکت‌ها در ایران و جهان «دولتی» هستند؟

برای پاسخ دادن به این سوالات، باید به سراغ قانون برویم. براساس ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال ۸۶) و ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب سال ۶۶) اصلی‌ترین شرط تلقی یک شرکت به عنوان شرکت دولتی، مالکیت بیش از ۵۰ درصد سهام آن توسط دولت شامل وزارتخانه ها، موسسات دولتی و یا شرکت‌های دولتی به صورت انفرادی یا مشترک است؛ بنابراین هر نوع وابستگی یک شرکت به دولت یا حاکمیت یا نهاد دولتی/حاکمیتی، بدون محقق شدن این شرط، به منزله دولتی بودن آن شرکت نیست.

تعریف شرکت‌های دولتی در جهان تا حدودی با ایران متفاوت است. به عنوان مثال، بانک جهانی، «بنگاه‌های دولتی» را به عنوان «بنگاه‌های متعلق به دولت یا تحت کنترل دولت» تعریف کرده است. سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) هم عنوان «بنگاه‌های دولتی» را به بنگاه‌هایی اطلاق کرده است که «دولت به وسیله مالکیت کامل، عمده یا جزئی (اقلیت مهم) خود، کنترل قابل توجهی بر آن‌ها دارد».

"به عنوان مثال، بانک جهانی، «بنگاه‌های دولتی» را به عنوان «بنگاه‌های متعلق به دولت یا تحت کنترل دولت» تعریف کرده است"اتحادیه اروپا هم «هر بنگاهی را که مقامات عمومی به واسطه مالکیت، مشارکت مالی یا قوانین حاکم بر آن، به صورت مستقیم یا غیرمستقیم، تاثیر غالبی در آن‌ها دارند» را «بنگاه دولتی» تلقی می‌کند. در اغلب تعاریف جهانی شرکت‌های دولتی که به برخی از آن‌ها اشاره شد، مفهوم «کنترل» در کنار مالکیت قرار دارد یعنی علاوه بر مالکیت، کنترل غالب دولت بر یک شرکت نیز می‌تواند دلیلی بر «دولتی» خواندن آن شرکت محسوب شود.

البته در اختیار داشتن سهام قطعا یکی از عوامل مهم کنترل است، ولی کنترل صرفا از این طریق موضوعیت پیدا نمی‌کند. اما مفهوم کنترل چیست و چگونه قابل تشخیص است؟

کنترل به معنای تعیین خط مشی کلی بنگاه یعنی تعیین سیاست‌های کلیدی مالی و اجرایی است که از روی نشانه‌های مختلفی قابل شناسایی و ردیابی است. تجمیع تعدادی از این نشانه‌ها برای یک شرکت می‌تواند دال بر کنترل دولت بر یک شرکت باشد. این نشانه‌ها عبارتند از:

دارا بودن اکثریت قدرت رای‌دهی، کنترل هیئت مدیره یا مدیران (مثلا برخورداری از قدرت عزل و نصب آن‌ها بر مبنای قانون و مقررات)، کنترل کارکنان کلیدی (مثلا برخورداری از قدرت عزل و نصب مدیر مالی)، کنترل کمیته‌های کلیدی (مثلا زیرکمیته‌های هیئت مدیره)، برخورداری از سهام دارای حقوق خاص (سهام ممتاز)، اختیار نظارت، به ترتیبی که بر استقلال شرکت موثر باشد، غالب بودن تقاضای دولت از شرکت به نسبت دیگر مشتریان و همچنین استقراض معنادار شرکت از دولت است.

با توجه به تعریف شرکت‌های دولتی در ایران، به سراغ شرکت ایران خودرو می‌رویم.

این شرکت در زیرمجموعه دولت (وزارت صنعت، معدن و تجارت) فعالیت می‌کند و بخشی از سهام آن متعلق به دولت (شرکت دولتی سازمان گسترش و نوسازی صنایع (ایدرو) است، ولی شرکت دولتی محسوب نمی‌شود، زیرا کمتر از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به ایدرو است. درباره شرکت فولاد مبارکه هم شرایط مشابهی حاکم است. بخشی از سهام این شرکت متعلق به دولت (شرکت دولتی سازمان توسعه و نوسازی معادن وصنایع معدنی ایران (ایمیدرو) است، ولی شرکت دولتی محسوب نمی‌شود، زیرا کمتر از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به ایمیدرو است. شرکت شستا (شرکت سرمایه گذاری تامین اجتماعی) هم زیرمجموعه سازمان تامین اجتماعی است، سازمانی که یک نهاد عمومی غیردولتی محسوب می‌شود و در نتیجه، شستا هم شرکت دولتی نیست.

 شرکت‌های تحت کنترل دولت چیست؟

برای فهم بهتر مدل ارتباط برخی از این شرکت‌ها با دولت در ایران باید با مفهوم کنترل و شرکت‌های تحت کنترل دولت طبق قوانین و مقررات کشورمان آشنا شویم. مفهوم «کنترل» برگرفته از استاندارد حسابداری شماره ۳۹ (صورت‌های مالی تلفیقی) بدین گونه بیان می‌شود: «سرمایه‌گذار زمانی بر سرمایه‌پذیر کنترل دارد که در معرض بازده متغیر ناشی از ارتباط با سرمایه‌پذیر قرار گرفته باشد یا نسبت به آن بازده از حق برخوردار باشد و از طریق تسلط بر سرمایه‌پذیر، توانایی اثرگذاری بر آن بازده را داشته باشد».

"سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) هم عنوان «بنگاه‌های دولتی» را به بنگاه‌هایی اطلاق کرده است که «دولت به وسیله مالکیت کامل، عمده یا جزئی (اقلیت مهم) خود، کنترل قابل توجهی بر آن‌ها دارد»"این تعریف بیشتر به نقش حاکمیتی و نظارتی دولت اشاره دارد و صرفا برای کنترل بازار و انحصار و فساد‌های ناشی از آن بر می‌گردد که در چارچوب ابزار‌های قانونی قرار می‌گیرد. به طور مثال در شرکت ایران خودرو که شرکت دولتی نیست، ولی تحت کنترل دولت قرار دارد، زیرا ۴ کرسی از ۵ کرسی هیئت مدیره شرکت در اختیار دولت است، این کنترل جریان دارد، اما شرکت در بیشتر موارد با جهت گیری ایجاد سود و درآمد، عملیات شرکت‌داری مورد نظرش را انجام می‌دهد. شرکت فولاد مبارکه هم وضعیت مشابهی دارد یعنی شرکت دولتی نیست، ولی تحت کنترل دولت قرار دارد.

به صورت خلاصه، شرکت‌های تحت کنترل دولت در ایران، شرکت دولتی نیستند و در نتیجه، از شمول قوانین و مقررات ناظر بر این شرکت‌ها خارج بوده و براساس قانون تجارت اداره می‌گردند؛ لیکن دولت یا شرکت‌های دولتی در سیاست گذاری و اداره آن‌ها نقش موثری دارند.

 پیچیدگی تعیین ماهیت حقوقی شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌های دولتی

دولتی بودن یا نبودن برخی شرکت‌ها از جمله شرکت‌هایی که بیش از ۵۰ درصد سهام آن‌ها در اختیار بانک‌های دولتی است، پیچیدگی‌هایی دارد. در تبصره ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور آمده است: «شرکت‌هایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال این‌ها به منظور به کارانداختن سپرده‌های اشخاص نزد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه ایجاد شده یا می‌شوند، از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی‌شوند». با توجه به همین قانون، شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌های دولتی حتی شرکت‌هایی که بیش از ۵۰ درصد سهام آن‌ها در اختیار این بانکهاست، شرکت دولتی تلقی نمی‌شوند.