گزارش مجلس درباره اجرای سامانه‌های نظارتی در حوزه بانکی قرائت شد

به گزارش خبرنگار مهر، نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جلسه علنی امروز مجلس، گزارش کمیسیون اقتصادی در مورد چگونگی اجرای سامانه های نظارتی در حوزه امور بانکی را بررسی کردند.

متن کامل گزارش که از سوی مهدی طغیانی سخنگوی کمیسیون اقتصادی قرائت شد به شرح زیر است:

بخش اول

طرح مسأله:

کاهش فرار مالیاتی، کاهش کسری بودجه، جلوگیری از مفاسد اقتصادی، پولشویی و اخلال در بازار دارایی هایی همچون ارز و مسکن و ...، و نیز کاهش مطالبات غیرجاری بانکها در گرو افزایش توان و ظرفیت کشور در رصد و کنترل تراکنشهای مالی از جمله تراکنشهای ریالی است. در این حوزه، قوانین و مقررات خوبی در چند سال اخیر در مجلس و دولت تصویب شده، اما همه آنها به صورت کامل و اثربخش اجرایی نشده است.

نتیجه عدم اجرای کامل این قوانین و مقررات، بی اطلاعی حاکمیت نسبت به مبدأ، مقصد و هدف بسیاری از تراکنشها و سهولت فرار مالیاتی و پولشویی بر بستر ریال بوده است. کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در راستای وظیفه نظارتی خود جلسات متعددی با دستگاه های ذیربط برای پیگیری وضعیت اجرای قوانین و مقررات یاد شده تشکیل داده است.

در این گزارش، وضعیت اجرایی شدن ماده ۲۱ مکرر قانون اصلاح قانون چک و مواد ۱۰ و ۱۱ قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، و همچنین بخشی از مصوبات ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی بررسی شده و برای قرائت در صحن علنی مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود.

بخش دوم- نتایج بررسی:

الف- ماده ۲۱ مکرر قانون اصلاح قانون چک (سامانه صدور چک و ظهر نویسی آن و حذف چک حامل)

با توجه به ضرورت ساماندهی ابزار پرداخت چک، که با توجه به مقررات حاکم بر آن (امکان صدور چک در وجه حامل و یا امکان پشت نویسی آن) همواره به عنوان یکی از ابزارهای پولشویی در اقتصاد ایران مورد سوء استفاده قرار می گرفت هاست، قانونگذار در تبصره ۱ ماده ۲۱ مکرر قانون اصلاح قانون چک (مصوب ۱۳ /۸ /۱۳۹۷ صدور و پشت نویسی چک در وجه حامل را فقط از طریق سامانه های بانک مرکزی مجاز شمرده است.

براین اساس، در ماده ۲۱ مکرر قانون یادشده، بانک مرکزی مکلف شده است که ظرف دو سال ترتیباتی اتخاذ کند که صدور هر برگ چک، مستلزم ثبت هویت دارنده، مبلغ، تاریخ و شناسه یکتا در سامانه صیاد بوده و انتقال چک به شخص دیگر، صرفاً از طریق ثبت در سامانه امکان پذیر باشد. با این وصف چک از مرحله صدور تا پرداخت، و نیز کلیه نقل و انتقالات آن تحت رصد و کنترل بانک مرکزی به عنوان نماینده حاکمیت قرار خواهد گرفت.

بانک مرکزی برای اجرای این حکم، علاوه بر سامانه صیاد، سامانه دیگری به نام پیچک را با هدف مدیریت نقل و انتقالات چک إیجاد نموده و در اختیار شبکه بانکی کشور قرار داده است. بررسی های کمیسیون نشان می دهد که هنوز استفاده از سامانه های صیاد و پیچک در شبکه بانکی کشور عملیاتی نشده و در نتیجه، علیرغم اتمام مهلت مقرر در قانون، همچنان صدور و پشت نویسی چک به صورت سنتی ادامه دارد.

حسب اعلام بانک مرکزی، با هماهنگی های صورت گرفته، اقدامات لازم برای اجرای قانون صورت پذیرفته و بانک‌ها و موسسات اعتباری در حال آماده سازی درگاه‌های ارتباطی مشتریان با سامانه صیاد می باشند که تا ۲۱ آذر ۹۹ انجام خواهد شد.

"همچنین حسب اعلام بانک مرکزی، مالک و ذینفع برخی از دستگاه‌های کارتخوان یا درگاه‌های پرداخت اینترنتی (حدود ۳ درصد) یکسان نیست"با توجه به این که پس از تاریخ ۲۱ آذر ۱۳۹۹ ،چکهایی که از طریق سامانه صیاد صادر نشده باشند، یا نقل و انتقال آنها در سامانه پیچک ثبت نشده باشد، فاقد اعتبار هستند، عدم اتمام پروژه در مهلت مقرر و عدم اطلاع رسانی به مشتریان میتواند موجد مشکلات جدی در فضای کسب و کار کشور گردد.

ب- مواد ۱۰ و ۱۱ (قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مؤدیان (اعلام حساب‌های بانکی شغلی به سازمان امور مالیاتی و قطع دسترسی دستگاه‌های)

کارتخوان بانکی و یا درگاه‌های پرداخت اینترنتی که به حسابهای مؤدیان مالیاتی متصل نیستند) بر اساس مواد قانونی ذکر شده، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف بوده است:

۱ -حداکثر تا تاریخ ۱۳ /۸ /۱۳۹۹ نسبت به ساماندهی دستگاه های کارتخوان بانکی و درگاه های پرداخت اینترنتی اقدام نماید. مراد از ساماندهی این است که اطلاعات کارتخوانهای بانکی و درگاههای پرداخت شامل مشخصات بهره بردار، ذینفعان و حسابهای بانکی متصل به آنها، محل فیزیکی استقرار و فعالیت و نوع کاربری (مجوز فعالیت شغلی) توسط شرکت‌های ارائه دهنده خدمات پرداخت (psp ها) به روزرسانی شده و در اختیار سازمان امور مالیاتی قرار گیرد.

طبق اعلام دستگاه های ذیربط، در حال حاضر قریب به ۵.۸ میلیون دستگاه کارتخوان بانکی و درگاه پرداخت اینترنتی توسط شرکتهای ارائه کننده خدمات پرداخت در اختیار متقاضیان قرار گرفته است که حدود ۸.۳ میلیون آنها فاقد پرونده در سازمان امور مالیاتی هستند.

۲ -در تاریخ ۱۴ /۸ /۱۳۹۹ اتصال دستگاه های کارتخوان بانکی و درگاه‌های پرداخت اینترنتی را که تعلق آنها به مودی معین توسط سازمان امور مالیاتی تأیید نشده باشد، را قطع نماید.

علیرغم پایان یافتن مهلت قانونی، بانک مرکزی به دلیل نگرانی از بروز تبعات اجتماعی، از اجرای حکم قانونی (قطع دسترسی دستگاه های کارتخوان بانکی و یا درگاه های پرداخت اینترنتی به شبکه پرداخت بانکی کشور) خودداری کرده است.

در عین حال، حسب اعلام بانک مرکزی، این بانک برنامه زمانبندی سه ماهه ای را برای قطع دسترسی دستگاه های کارتخوان بانکی و یا درگاه های پرداخت اینترنتی که مودی مالیاتی نیستند به شبکه پرداخت بانکی کشور در دستور کار خود قرار داده و متعهد شده است در مهلت مزبور، حکم قانونی موردنظر را به طور کامل اجرایی کند. در بحث ساماندهی دستگاههای کارتخوان بانکی و یا درگاههای پرداخت اینترنتی سه مورد مهم حائز اهمیت است:

أولاً؛ بسیاری از آنها فاقد اطلاعات کامل یا صحیح بهره بردار، مالک و حسابهای بانکی متصل می باشند. همچنین حسب اعلام بانک مرکزی، مالک و ذینفع برخی از دستگاه‌های کارتخوان یا درگاه‌های پرداخت اینترنتی (حدود ۳ درصد) یکسان نیست. به عنوان نمونه درگاه های ثبت شده در مشاغل یا مناطق دارای معافیت مالیاتی (صنوف کشاورزی یا مناطق آزاد تجاری) با هدف فرار مالیاتی، در مشاغل و مناطق فاقد معافیت و همچنین برای فعالیت اشخاص فاقد مجوز شغلی مورد استفاده قرار می گیرد.

ثانیاً؛ در موارد زیادی مجوز شغلی مندرج در سوابق مالیاتی و سوابق ارائه دهندگان خدمات پرداخت (PSP (یکسان نبوده و در ایجاد تناظر مورد نظر قانون خلل وارد می کند.

ثالثاً؛ براساس ماده ۱۱ قانون یادشده، تغییر حسابهای بانکی متصل به دستگاههای کارتخوان یا درگاه های اینترنتی پرداخت نباید بدون کسب مجوز از سازمان أمور مالیاتی انجام شود.

این حکم نیز تا کنون اجرایی نشده و بانک مرکزی متعهد شده است ظرف یک ماه آینده آن را اجرایی نماید.

پ- مصوبات ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی (ساماندهی حساب‌های بانکی از طریق سامانه نهاب و اختصاص کد شهاب) بر اساس مصوبه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی که در تاریخ ۳ /۹ /۱۳۹۳ با امضای معاون اول رئیس جمهور ابلاغ شده است:

۱ -بانک مرکزی موظف بوده است که تا پایان سال ۱۳۹۳ سامانه نظام هویت سنجی الکترونیک بانکی (نهاب) را ایجاد نموده و به هر مشتری بانکی، یک شناسه هویتی یکتا با عنوان شناسه شهاب اختصاص دهد.

۲ -سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، وزارت اطلاعات، سازمان ثبت احوال، شرکت پست جمهوری اسلامی ایران و شرکت های اپراتور تلفن ثابت و همراه موظف بوده اند امکان استعلام سیستمی اطلاعات مربوطه را برای بانک مرکزی فراهم نمایند.

۳ -بانک‌ها و مؤسسات اعتباری موظف بودهاند از ابتدای تیر ماه سال ۱۳۹۴ از ارایه هر گونه خدمات به مشتریان فاقد شناسه شهاب خودداری کنند.

بررسی های کمیسیون اقتصادی نشان می دهد که اجرای این حکم در خصوص اشخاص حقیقی ایرانی در حدود قابل قبولی اجرا شده، اما با گذشت بیش از ۵ سال از مهلت مذکور در مصوبه، هنوز بخشی از اشخاص حقوقی ایرانی و اشخاص حقیقی خارجی که در حال دریافت خدمات بانکی از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری هستند، فاقد شناسه شهاب می باشند. حسب اعلام بانک مرکزی، در مقطع زمانی منتهی به مهر ماه ۱۳۹۹ ،حدود ۹۹ درصد اشخاص حقیقی ایرانی، حدود ۹۷ درصد اشخاص حقوقی ایرانی و حدود ۸۳ درصد از اشخاص خارجی در تراکنش های سامانه ملی پرداخت دارای شناسه شهاب بوده اند.

این در حالی است که حسب اعلام دستگاه‌های نظارتی، حدود ۶ درصد از حسابهای بانکیِ متعلق به اشخاص حقیقی ایرانی و حدود ۵۰ درصد از حسابهای بانکیِ متعلق به اشخاص حقوقی متعلق به افرادی است که فاقد شناسه شهاب می باشند.

همچنین بیش ۱۵۰ هزار حساب بانکی متعلق به اشخاص حقیقی خارجی فاقد شناسه شهاب می باشد. وجود تعداد بسیار زیاد حسابهایی که صاحبان آنها فاقد شناسه شهاب هستند، زمینه سوء استفاده از شبکه بانکی کشور را برای پولشویی و فرار گسترده مالیاتی فراهم نموده است.

عدم استفاده از ضمانت اجرایی مندرج در ماده ۸ مصوبه (ممنوعیت ارائه خدمات بانکی به اشخاص حقیقی و حقوقی فاقد شناسه شهاب) و مسدود نکردن حسابهای مزبور پس از تیرماه سال ۱۳۹۴ ،مهمترین دلیل عدم توفیق کامل بانک مرکزی در ساماندهی حسابهای بانکی بوده است.

علاوه بر این، عدم اختصاص شناسه ملی به تمامی اشخاص حقوقی ایرانی توسط سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و ناهماهنگی میان وزارتخانه های اطلاعات، کشور و امور خارجه در رابطه با اختصاص شناسه یکتا به اشخاص حقیقی خارجی، از دلائل عدم اجرای کامل مصوبه مصوبه یادشده است. برخی دستگاه‌های اجرایی با وجود داشتن حسابهای بانکی فعال به دلیل نداشتن شخصیت حقوقی مستقل از دستگاه بالادستی فاقد شناسه ملی بوده و به همین دلیل شناسه شهاب ندارند. دهیاریها، سازمان ثبت اسناد و املاک، زیرمجموعه دستگاه های امنیتی و نظامی و ...

"برخی دستگاه‌های اجرایی با وجود داشتن حسابهای بانکی فعال به دلیل نداشتن شخصیت حقوقی مستقل از دستگاه بالادستی فاقد شناسه ملی بوده و به همین دلیل شناسه شهاب ندارند"از مصادیق این موضوع هستند.

یکی از موارد مندرج در ماده ۶ مصوبه موردنظر، اطلاعات مربوط به آدرس مشتریان بانکی است. با توجه به عدم ثبت سیستمی آدرس مرتبط با کد ملی اشخاص حقیقی ایرانی یا شناسه ملی اشخاص حقوقی و یا شناسه مربوط به اشخاص حقیقی خارجی، آدرسهای متفاوتی از اشخاص چه در نظام بانکی و چه در سایر دستگاه‌ها وجود دارد.

به عنوان نمونه بنابر اعلام سازمان امور مالیاتی یک مؤدی ۲۵ آدرس در سامانه های مختلف برای خود ثبت کرده است. در خصوص اشخاص حقیقی ایرانی بر اساس قانون الزام اختصاص شماره ملی و کد پستی برای کلیه اتباع ایرانی، هر کد ملی با یک کد پستی (آدرس) متناظر میشود و امکان اعمال رایگان تغییرات مکانی اشخاص نیز فراهم شده است؛ اما به روز شدن این اطلاعات مکانی مستلزم آن است که کلیه دستگاه های اجرایی، اطلاعات مکانی مشتریان خود را صرفاً از طریق سامانه برخط ثبت احوال و بر اساس کد ملی اخذ نمایند و از گرفتن اطلاعات مکانی از مشتریان خودداری کنند.

به نظر می رسد در این زمینه با خلأ قانونی مواجهیم. به همین منظور با استفاده از ظرفیت ماده ۴۵ قانون آیین نامه داخلی مجلس، در این خصوص پیشنهادهای کمیسیون تقدیم مجلس شورای اسلامی خواهدشد.

ت- آیین نامه پیشگیری از مطالبات غیرجاری

بانک مرکزی طبق ماده (۸ (آیین نامه پیشگیری از انباشت مطالبات غیرجاری بانکی مصوب ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی مکلف به ایجاد سامانه شناسایی روابط اشخاص (ذینفع واحد و اشخاص مرتبط) شده است.

براساس ماده ۸ مصوبه مذکور دستگاههای اجرائی ذیربط موظف بودهاند اطلاعات مورد نیاز برای شناسایی روابط سببی و نسبی، مالی، مالکیتی، مدیریتی و کنترلی اشخاص حقیقی و حقوقی را به صورت سامانه‌ای به بانک مرکزی ارائه کنند. همچنین، آیین نامه یادشده بانک مرکزی را موظف کرده است پس از دریافت اطلاعات مذکور، ظرف مدت شش ماه سامانه شناسایی روابط اشخاص را به نحوی تهیه، اجرا و بهره برداری نماید که امکان شناسایی دقیق ذینفعان واحد و اشخاص مرتبط با مؤسسات اعتباری فراهم شود.

اجرای سامانه مذکور در گرو شناسایی روابط اشخاص حقیقی (سببی- نسبی) و روابط اشخاص حقوقی (اشخاص وابسته و زیرمجموعه اشخاص حقوقی) است.

بنابر اعلام بانک مرکزی سازمان ثبت احوال و سازمان ثبت اسناد و املاک کشورهنوز این مقدمات را به طور کامل فراهم نکرده اند. هر دو سازمان یادشده در جلسات نظارتی کمیسیون اقتصادی، ادعای بانک مرکزی در خصوص فراهم نکردن مقدمات موردنیاز برای ایجاد سامانه یادشده را تأیید و آن را به اموری از قبیل نداشتن بودجه لازم (سازمان ثبت أحوال) و کمبود نیروی انسانی موردنیاز (سازمان ثبت اسناد و املاک کشور) منتسب کرده اند.