وقتی ناکارآمدی قانون، بسترساز تخلف در واگذاری‌ می‌شود / بی‌محلیِ دولت و مجلس به تکمیل قانون ۱۵ ساله!

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو- محمد جهانگیری؛سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در بحث خصوصی‌سازی‌ها اواسط دهه‌ی ۸۰، توسط رهبر انقلاب ابلاغ شد تا دولت و مجلس به کمک یکدیگر قانونی را بر طبق این سیاست‌ها تنظیم کنند که این قانون، قانون اجرای اصل ۴۴ نام گرفت.

برخی کارشناسان معتقدند که سهم عمده‌ای از انحرافاتِ در خصوصی‌سازی به قانون اجرای اصل ۴۴ بازمی‌گردد: وجود تناقضات موجود در قانونِ اجرای اصل ۴۴ با سیاست‌های کلی آن، ناکارآمدی و خلأهای قانونی اصل ۴۴ و همچنین انحراف در اجرای قانون که همگی می‌توانند بسترساز شکل‌گیری فساد و تخلفات در واگذاری‌ها باشند.

پیش از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ سازمان مالی گسترش مالکیت‌های تولیدی که در برنامه سوم توسعه از آن نام‌برده شده است، مسئول خصوصی‌سازی در دهه ۷۰ بوده است اما در بحث قانون‌گذاری قبل از ارائه سیاست‌های کلی مشکلات فراوانی وجود داشت تا جایی که برخی از کارشناسان معتقد بودند این اتفاق چوب حراج زدن به اموال کشور و افزایش شکاف طبقاتی در بین جامعه است. با نگاهی به صنایع واگذارشده در آن دهه این ادعا ثابت می‌شود چراکه اکثر کارخانه‌های واگذارشده در آن دهه به تعطیلی کامل کشانده شدند. در گزارش اول پرونده زخم خصوصی‌سازی نیز به بررسی برخی از مصادیق ناموفق واگذاری‌ها در سه دهه اخیر پرداختیم.

بیشتر بخوانید

بیکاری ۵۰ هزار کارگر و تعطیلی ده‌ها کارخانه، نتیجه ۱۵ سال واگذاری / موفقیت کمتر از ۲۰ درصد خصوصی‌سازی‌ها

درواقع خصوصی‌سازی در دهه ۷۰ از یک خلأ فکری و اندیشه‌ای رنج می‌بُرد به شکلی که تنها هدف آن، کوچک کردن دولت بود اما بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی با تعریف اهداف هشت‌گانه و محدودیت‌ها و وظایف نهادهای مرتبط این خلأ پرشد ولی این تمام ماجرا نبود.

به عقیده کارشناسان، خصوصی‌سازی در دهه‌ی ۸۰ و ۹۰ نیز در حوزه‌ی قوانین دچار اشکالات متعدد و از طرف دیگر در اجرای قانون نیز با تخلفات و انحرافاتی روبه‌رو است. درواقع می‌توان ادعا کرد که خصوصی‌سازی نه قوانین کاملی دارد و نه متولیان خوبی برای اجرای همین قوانین!

ناکارآمدی قانون، گلوگاه اصلی فساد
ایرادات به قانون اجرای اصل ۴۴ در حوزه‌های ناکارآمدی قانون، هم‌راستا نبودن قوانین و آیین‌نامه‌ها با اهداف سیاست‌های کلی اصل ۴۴، بی‌توجهی دولت‌ها و دوره‌های مختلف مجلس شورای اسلامی به لایحه‌ها و مصوبات مرتبط با اصل ۴۴ مطرح می‌شود.

یکی از انتقادات مهم در خصوص ناکارآمدی قانون، عدم تعیین محدودیت‌ها در واگذاری صنایع و بنگاه‌های استراتژیک است. سوال مهمی که مطرح می‌شود بنگاهی که دارای خدمات عمومی و انحصاری که نیاز همه جامعه هست یا بنگاهی که دارای فناوری‌های خاص و پیچیده است اصلا چرا باید از چتر حمایتی دولت خارج گردد و خصوصی شود.

"با نگاهی به صنایع واگذارشده در آن دهه این ادعا ثابت می‌شود چراکه اکثر کارخانه‌های واگذارشده در آن دهه به تعطیلی کامل کشانده شدند"چرا در قانونِ موجود، محدودیت و خط قرمزی برای واگذاری این صنایع تعریف‌نشده است؟ آن‌هم با چنین سیکل معیوبی در واگذاری‌ها که اکثرا منجر به ورشکستگی آن صنعت می‌شود!

هپکو نمونه‌ای از شرکت‌های استراتژیک است که پیش از خصوصی‌سازی با وجود تحریم‌های پیچیده، موجب خودکفایی در تولید ماشین آلات صنعتی سنگین و حتی بعضا ماشین آلات موردنیاز در صنایع دفاعی کشور در دوران دفاع مقدس شد. این شرکت استراتژیک در زمان واگذاری، دوران اوج خود را می‌گذراند و با واگذاری‌های رانتی در نهایت به مرز ورشکستگی کشانده شد.
یا در خصوص کشت و صنعت هفت تپه با وجود آن‌که این شرکت از نظر تولید و بهره وری از صنایع موفق بود و نیاز داخل کشور در حوزه‌ی تولید شکر و خوراک دام را تامین می‌کرد و علاوه بر آن از صادرکننده‌های موفق هم به‌حساب می‌آمد چرا باید واگذار گردد؟ واگذاری ناموفقی که منجر شد هفت تپه ی استراتژیک در صنعت غذایی تبدیل شود به شرکتی که حتی از پرداخت حقوق کارگرانش هم عاجز است!
ماشین آلات تراکتورسازی و ماشین‌سازی تبریز هم نمونه‌ی دیگری از صنایع استراتژِیک هستند که به علت خصوصی‌سازی ناصحیح به نابودی کشیده شدند.
حال می‌توان تصور کرد در صنایع استراتژیک غذایی که مستقیم با جان مردم در ارتباط است یا صنعت خدمات عمومی مانند آب، برق و گاز که دربرگیری همگانی با مردم دارد یا صنایع مادری که باعث خودکفایی ملی در حوزه‌های صنعتی یا تکمیل کننده صنایع دفاعی و... می‌شوند، اگر بحرانی شکل بگیرد در طولانی مدت چه تبعاتی را برای جامعه، اقتصاد و امنیت کشور به وجود می آورد.

امضای کارشناسان رسمی، پای تخلفات در واگذاری‌ها!

از دیگر گلوگاه‌‌های فساد موجود در قوانین اصل ۴۴ را میتوان حضور کارشناسان رسمی دادگستری دانست. کارشناسانی که در جریان واگذاری‌های رانتی و ناصحیح بوده اند اما مانع تخلفات محرز در این روند نشده اند.

درخصوص کارشناسان چند نکته مطرح می‌شود:
۱_دو دستورالعمل در سازمان خصوصی‌سازی موضوع ب بند (۲-۴) و (۳-۴) ماده (۴) آیین‌نامه اجرایی «شیوه‏ های قیمت‌گذاری بنگاه‌ها» که در یکی برای ارزش‌گذاری بنگاه‌ها فقط کارشناسان رسمی و کانون مشاوران را به‌عنوان مرجع اصلی معرفی کرده و دیگری علاوه بر کارشناسان رسمی و کانون مشاوران به موسسات حسابرسی عضو جامعه حسابداران ایران و افراد ذی‌صلاح هم اشاره‌کرده است. در این قانون حتی مشخص نشده افراد ذی‌صلاح چه کسانی هستند و به چه علت می‌توانند بنگاه را ارزش‌گذاری کنند!

۲_معمولاً نظارت کارشناسان رسمی در واگذاری‌ها، شغل دوم و یا سوم صاحبان عنوان است اما این کار نیازمند وقت گذاشتن دقیق و حساب‌شده است و حال سؤال این است که با توجه به این حجم کاری، کارشناسان رسمی چگونه وقت می‌کنند که به قیمت‌گذاری شرکت‌ها و سهام‌ها برسند؟ چرا در واگذاری‌های رانتی که حتی برخی از آن‌ها اکنون پرونده قضایی در بحث تخلفات دارند امضای این کارشناسان پای پرونده‌ی واگذاری است!

۳_هیچ نظارتی بر کارشناسان رسمی و قیمت‌گذاری آن‌ها وجود ندارد چراکه در هیئت واگذاری نظر کارشناس را به‌عنوان مرجع تشخیص پذیرفته‌اند و معمولاً اعضای هیئت واگذاری در جواب این سؤال که چرا ارزش‌گذاری بر روی بنگاه‌ها را دقیق بررسی نمی‌کنید می‌گویند «ما که کارشناس نیستیم اگر تخطی رخ‌داده است اشکال از کارشناس بوده و من نظر کارشناسی را تایید کردم!» در حقیقت مشخص نیست چه کسی باید نظارت بر ارزش‌گذاری را انجام دهد و عجیب‌تر آن‌که نظر خلاف واقع دادن کارشناس تبعاتی برای آن ندارد!

چالش با کلماتی که بار حقوقی ندارند!
نمونه دیگر از ایرادات قوانین اصل ۴۴ که به ناکارآمدی آن دامن می زند اشتباهات عمدی یا ناآگاهانه در جایگذاری کلمات در متن قانون است که همان کلمات بار حقوقی و قانونی را برای دولت به عنوان مجری قانون جابه جا می‌کند و عملاً به‌جای آن‌که دولت را مکلف کند آنرا مُخیر کرده است به طور مثال طبق ماده ۳۴ قانون اجرای اصل ۴۴ به منظور گسترش مالکیت عمومی و افزایش سطح عدالت اجتماعی دولت مجاز است تا ۴۰% مجموع ارزش سهام بنگاه‌های قابل‌واگذاری موضوع گروه ۲ ماده ۲ قانون اجرای اصل ۴۴ را به افرادی با دهک پایین بدهد.

دولت در اینجا مکلف نشده است بلکه اختیار دارد و میتواند از این کار صرفه نظر کند و هیچ منع قانونی هم بابت این کار ندارد.

در تبصره ۳ همین ماده وزارت اقتصاد به همراه وزارت رفاه و بقیه ارگان‌های ذی‌ربط مامور شده اند حداکثر ظرف مدت گذشت یک سال از این قانون تمامی افراد مشمول این ماده را شناسایی و سازوکارهای علمی دقیق آن را پیدا و به‌کارگیرند، اما بازهم تا به امروز هیچ سازوکار دقیقی برای شناسایی افراد دهک‌های پایین انجام‌نشده است!

برخی قوانین اجرای اصل ۴۴ ضد سیاست‌های کلی است

یکی از معضلاتی که کارشناسان و برخی مسئولین به آن معترف اند هم‌راستا نبودن برخی قوانین اجرایی اصل ۴۴ با سیاست‌های کلی این قانون است. سید یاسر جبرائیلی، رئیس مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی بر سیاست‌های کلی نظام بیان می‌کند که قوانین اصل ۴۴ حتی گاهی در تناقض با سیاست‌های کلی است در حالی که قوانین باید ذیل سیاست‌های کلی تبیین شوند. جبرائیلی می‌گوید: «قوانین موجودِ اصل ۴۴ هیچ کدام از اهداف تعریف‌شده در سیاست‌های کلی را محقق نکرده است و حتی بعضا دیده می شود صریحا خلاف آن است! به عنوان مثال سیاست‌های کلی اصل ۴۴ خصوصی‌سازی در حوزه‌ی آموزش و درمان را منع کرده است چراکه در سیاست‌های کلی ذکرشده «اقتصاد ایران» می‌تواند خصوصی شود. آموزش و درمان که بنگاه یا واحد اقتصادی نیستند و اصلا ماهیت اقتصادی ندارند.»
اما تناقض قانون با سیاست‌های کلی فقط در حوزه آموزش و درمان نیست بلکه یکی دیگر از اهداف سیاست‌های کلی اصل ۴۴ گسترش مالکیت در سطح عموم مردم بیان‌شده است. موضوع مهمی که در خیلی از واگذاری‌ها رعایت نشده، به طور مثال میتوان از شرکت‌هایی مانند هفت تپه، هپکو، دشت مغان و کنتورسازی قزوین نام برد که همگی از طریق مزایده و یا از طریق دستورالعمل مشتریان استراتژیک واگذار شدند.

"سوال مهمی که مطرح می‌شود بنگاهی که دارای خدمات عمومی و انحصاری که نیاز همه جامعه هست یا بنگاهی که دارای فناوری‌های خاص و پیچیده است اصلا چرا باید از چتر حمایتی دولت خارج گردد و خصوصی شود"واگذاری‌های نادرستی که در تمام موارد نام‌برده شده منجر به معضلات بسیاری برای تولید و بهره وری شد.

این واگذاری‌های انحصاری حتی اگر فرضا همراه با سوددهی هم باشند نمی توان ادعا کرد که هدف خصوصی‌سازی محقق شده است چراکه گسترش مالکیت عمومی در آحاد مردم اتفاق نیفتاده و انحصار و رانت در واگذاری‌ها رخ‌داده است.

بی‌محلیِ دولت و مجلس به تکمیل قانون ۱۵ ساله

از اواخر دهه هشتاد و پس از ابلاغ قانون اجرای اصل ۴۴ از سوی دولت برای اجرای این قانون حدود ده سال میگذرد اما هنوز خبری از مصوباتی که قرار بوده است برای تکمیل قانون به تصویب مجلس برسد نیست!
به عنوان مثال طبق تبصره ۲ بند ج ماده ۳ قانون اجرای اصل ۴۴ فعالیت‌های حوزه‌های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ مشمول قانون گروه سوم ماده ۲ نیست و هرگونه توسعه توسط بخش‌های دولتی و غیردولتی و همچنین هرگونه واگذاری به بخش غیردولتی در این حوزه‌ها مطابق لایحه‌ای خواهد بود که ظرف مدت یکسال از ابلاغ این قانون به تصویب مجلس شورای اسلامی میرسد اما به گفته محمد هادی سبحانیان، عضو اسبق و معاون سابق اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس چنین لایحه‌ای در مجلس تصویب نشده است و معلوم نیست مرجع واگذاری‌های حوزه‌های آموزش و درمان کجاست.
فرضا هنوز مشخص نیست واگذاری بیمارستان امام خمینی کرج و بیمارستان شرکت نفت بندر ماهشهر چه مراحل قانونی را طی کرده است تا بتواند واگذار شود؟ چراکه طبق ادعای کارشناسان هیچ لایحه‌ای در مجلس در قبال خصوصی‌سازی حوزه آموزش، درمان و بهداشت تصویب نشده است.

البته این تنها بی توجهی دولت‌ها نسبت به قانون اجرای اصل ۴۴ نیست. دولت همچنین باید ظرف شش ماه از گذشت تصویب قانون اجرای اصل ۴۴ زمینه‌های تاسیس انجمن‌های صنفی حرفه‌ای را به صورت سازمان‌های مردم‌نهاد فراهم می‌کرد اما هنوز پس از گذشت ده سال از تصویب این قانون هیچ اراده‌ای برای شکل‌گیری این انجمن‌هادر دولت‌ها وجود ندارد.

کم‌کاری دولت‌ها نسبت به حقوق کارگران فقط به این مورد ختم نمی‌شود؛ طبق تبصره ۱ ماده ۳۱ الحاقی اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ مصوب سال ۹۷، کارفرما هیچ تعهدی نسبت به پرداخت حق اولاد، کمک‌هزینه عائله‌مندی، کمک‌هزینه ازدواج، عیدی، فوت و بیمه عمر و حوادث بازنشستگان برای کارکنان و بازنشستگان را ندارد و دولت مکلف است هر ساله در لایحه بودجه سنواتی کل کشور پیش‌بینی لازم را در بودجه صندوق بازنشستگی کشوری بابت بازنشستگان شرکتهای واگذارشده به عمل آورد اما واقعیت موجود نشان می دهد امروزه کارگرانی وجود دارند که نه‌تنها از این حقوق بلکه از بدیهیات حق خود هم برخوردار نیستند!

این موارد تنها بخشی از خلأهای قانونی اصل ۴۴ است، خلاهایی که بسترساز تخلفات و انحرافات در واگذاری‌ها شده و مسیر را برای متخلفان هموار کرده است؛ اما تا چه زمانی قرار است بنگاه‌ها و صنایع کشور به‌واسطه‌ی قوانین ناقص یا اجرای نادرست قوانین به مرز ورشکستگی کشانده شوند؟ خبرگزاری دانشجو طی گزارش‌های بعدی ایرادات قانونی اصل ۴۴ را پیگیری خواهد کرد.