۶ چالش پیش روی تشکیل شوراهای شهر

به گزارش خبرگزاری مهر، احمد مسجد جامعی در وبینار یکصد سال دموکراسی با تمرکز بر حکمرانی محلی که با حضور محمد حسین بوچانی، رئیس مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران، محمد توسلی، نخستین شهردار تهران بعد از انقلاب اسلامی، پرویز پیران، عضو هیات علمی آکادمی سوییس برای توسعه و تحقق و فعال حوزه شوراها و شورایاری‌ها، کیومرث اشتریان، عضو هیات علمی دانشگاه تهران، سمانه کشور دوست، عضو هیات علمی دانشگاه تهران و نسیم چالاکی، مدیر پژوهش‌های راهبردی مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران برگزار شد، با بیان این مطلب افزود: قبل از انقلاب مشروطه در ایران انتخابات محلی وجود داشت وقتی می‌خواستند حکمرانی را برای محلی انتخاب کنند از مردم نظرسنجی می‌شد.

این عضو شورای شهر تهران با اشاره به اعضای ۲۱ نفره شورا و جمعیت شهر تهران در شرایط کنونی بیان کرد: در آن زمان جمعیت تهران ۲۵۰ هزار نفر و تعداد محله‌ها ۱۲ عدد بود اما تعداد منتخبین شهر تهران ۳۰ نفر بودند. به نظر می‌رسد که این انتخابات مدنی بسیار واقعی‌تر برگزار می‌شد.

مسجد جامعی با بیان اینکه شورایاری‌ها در دوره‌های مختلف فعالیت تحولات زیادی داشت، تاکید کرد: در دوره نخست شورایاری‌ها شور و هیجان تجربه جدید افرادی را در محله‌ها گرد آورد که عمدتاً از بزرگان بودند که در انقلاب و دفاع مقدس سابقه داشتند و در جمع‌های محلی محبوب بودند. در آن زمان شورایاری‌ها تعریف مشخصی نداشت اما عضویت این افراد شورایاری‌ها معنا و مفهوم یافتند. همچنین در این دوره اعضای شورای اول تجربه‌ای برای ایجاد شورایاری‌ها نداشتند و تنها اساسنامه‌ای را در این رابطه تصویب کرده بودند و بیشتر تاکید شورای اول شهر تهران در ایجاد شورایاری‌ها مشارکت مردم و مردم سالاری بود.

وی گفت: در شورای دوم گسترش شورایاری‌ها را در تمام محله‌های شهر تهران شاهد بودیم. در شورای اول شهر تهران تنها در ۵۰ تا ۶۰ محله شورایاری‌ها ایجاد شده بود اما در شورای دوم در تمامی ۳۰۰ محله شهر تهران این گروه‌ها شکل گرفتند.

"در آن زمان شورایاری‌ها تعریف مشخصی نداشت اما عضویت این افراد شورایاری‌ها معنا و مفهوم یافتند"با توجه به حزب حاکم در شورای دوم شهر تهران عنوان آبادگران را به خود گرفتند و رویکرد شورایاری‌ها آباد کردن شهر تهران بود. در این دوره کار اصلی آنها شناخت مشکلات محله‌های شهر تهران بود و اولویت‌هایی را نیز برای مشکلات مشخص کردند که یکی از موضوعات رفع مشکل تاریکی محله‌های شهر تهران بودند.

عضو کمیسیون اجتماعی و فرهنگی شورای شهر تهران افزود: در دوره سوم با فضای افزایش مشارکت رو به رو بودیم. رویکرد این شورا بر مبنای مشارکت سازمان‌های مردم نهاد و شورایاری‌ها برای اداره شهر تهران در کنار مدیریت شهری بود. استقبال خوبی از این رویکرد شد. یکی از مهمترین کارهای دوره سوم بود امکان حضور اعضای شورایاری‌ها در صحن شورا برای ارائه گزارش فراهم بود.

وی ادامه داد: در شورای چهارم ارائه گزارش‌های شورایاری‌ها به عنوان یک دستور جلسه مطرح شد.

البته شورایاری‌ها در شورای سوم دارای بودجه مستقل شدند و در برنامه‌های شهرداری تهران همکاری می‌کردند.

این عضو شورای شهر تهران بیان کرد: در شورای چهارم قانون شورایاری‌ها و شرایط نامزدی در این انتخابات تغییراتی کرد. به عنوان مثال پیشنهاد شد که ۳ نفر از نمایندگان مجلس به عنوان ناظر بر این انتخابات نظارت داشته باشند که این طرح در شورای چهارم رای نیاورد. اما در شورای پنجم رای گیری به صورت الکترونیکی انجام شد. ۵۰۰ هزار نفر در این انتخابات شرکت کردند و مشکلی نیز پیش نیامد.

به گفته مسجد جامعی؛ اتفاق دیگری که در این دوره روی داد، موظف شدن شورایاری‌ها به بررسی محله‌ها و تهیه گزارشی از نیازهای این واحدهای کوچک شهری شد تا پروژه‌های کوچک مقیاس با نظر شورایاری‌ها تهیه شود.

حکمرانی محلی از انجمن‌های شهری تا تشکیل شورایاری‌ها

محمد توسلی بیان کرد، دموکراسی محلی و نقش شوراهای محلی در تمرکز زدایی مدیریت کشور و نهادینه کردن دموکراسی محلی و تحقق حقوق شهروندی و نقش حکمرانی محلی به عنوان الگویی موثر و کارآمد برای جلب مشارکت قانونمند و نظارت مردمی در اداره واحدهای خدمات شهری و تامین نیازهای طبیعی شهروندان، تقویت نهادهای مدنی و اصلاح مدیریت شهری با مشارکت مردم از جمله موضوعاتی است که پژوهش‌های گسترده‌ای در کشورهای توسعه یافته و یا کمتر توسعه یافته درباره آن انجام شده است.

توسلی با اشاره به چالش‌های پیشروی دستیابی به دموکراسی و حکمرایی محلی در ایران و چرایی عدم تحقق مطالبات در کوتاه مدت بیان کرد: در دوران مشروطه و تشکیل مجلس شورای ملی به شکل گیری انجمن بلدیه برای جلب مشارکت مردم در اداره شهرها توجه ویژه‌ای شد و گام‌های موثری در این زمینه برداشته شد. اما با توجه به چالش‌های موجود بعد از ۱۴ سال اجرای آن برنامه‌ها متوقف شد.

نخستین شهردار تهران بعد از انقلاب با اشاره به تشکیل انجمن‌های شهری در دهه‌های ۴۰ و ۵۰ در کشور با هدف نظارت بر عملکرد شهرداری‌ها گفت: این انجمن‌ها فرمایشی و زیر نظر دربار اداره می‌شد و مردم در انتخاب اعضای آن و مدیریت شهری نقشی نداشتند.

"در شورای اول شهر تهران تنها در ۵۰ تا ۶۰ محله شورایاری‌ها ایجاد شده بود اما در شورای دوم در تمامی ۳۰۰ محله شهر تهران این گروه‌ها شکل گرفتند"اما بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در اسفند سال ۵۷ مدیریت شهر تهران برای پاسخگویی به این مطالبه تاریخی و نیاز راهبردی شهروندان، به اصلاح ساختاری شهر ضمن مطالبه تقسیمات جدید شهری بر پایه محله‌ها، قانون شوراهای شهری را تصویب کرد که مردم با استفاده از آن بتوانند در انتخاب نمایندگان خود در حوزه‌های محلی و حضور آنها در شوراهای مناطق و شوراهای شهر به اداره شهر بپردازند.

وی افزود: قانون شوراها با نظارت وزارت کشور و دولت موقت تهیه شد و در نهایت قانون مدیریت واحد شهری در مهرماه ۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب رسید. ماده ۷ قانون اساسی به راه اندازی شوراهای شهر اشاره دارد و اصل ۵۷ قانون اساسی این مطالبه را به عنوان یک حق الهی تشبیه کرده است اما اجرای این قانون تا فعالیت مجلس پنجم به تعویق افتاد.

اولین شهردار تهران بعد از انقلاب ادامه داد: در دهه ۷۰ و همزمان با دولت ششم و هفتم انتخابات شوراها بر اساس همان قانون مصوب مجلس برگزار شد. با توجه به کاستی‌هایی که قانون شوراها از نظر اختیارات اعضای آن در مقایسه با سایر کشورها (مثل ترکیه) داشت، اما در طول ۵ دوره گذشته حتی شوراهای دوم، سوم و چهارم عمدتاً محافظه کاران حضور داشتند شوراها با کاستی‌های قانون و چالش‌های مدیریت شهری از نزدیک آشنا شدند.

وی بیان کرد: در شورای سوم و چهارم به ضرورت طرح برنامه یکپارچه شهری پرداختند. در شورای پنجم نیز در این راستا تلاش‌های کارشناسی انجام شده است.

محمد توسلی یادآور شد: با توجه به تلاش‌هایی که در یک صد سال گذشته به ویژه بعد از انقلاب سال ۵۷ در کشور ایجاد شد، اما هنوز به پیش نیاز برنامه‌های توسعه‌ای کشور پاسخ درستی داده نشده است و در ساختار موجود پاسخگویی به این مطالبات مردمی امکان پذیر نیست.

نخستین شهردار تهران بعد از انقلاب تاکید کرد: در طول ۴ دهه گذشته به رغم توسعه آگاهی در جامعه امروز اکثریت مردم نسبت به ریشه‌های این چالش‌ها که مانع اجرای قانون اساسی هست، آگاه شده‌اند اما طی شدن گام دوم نیاز به تلاش کارشناسی و زمان بیشتری دارد.

آیا دموکراسی شورایاری‌ها حکومت اقلیت بر اکثریت است؟

عضو هیات علمی دانشگاه تهران گفت: بحث در سیاست گذاری ها وجود دارد تحت عنوان نردبان مشارکت که از دهه ۷۰ در این حوزه مطرح شده است به این منظور که از پایین‌ترین لایه‌های مشارکت که اطلاع رسانی است تا لایه‌های بالا را در بر می‌گیرد. اگر بخواهیم به این مساله نگاه کنیم عملاً شورایاری‌ها با توجه به اختیاراتی که دارند مشکل به وجود می‌آید به این دلیل که همیشه در همان لایه‌های پایین قرار می‌گیرند.

باید به این مساله فکر کنیم که با توجه به این مسائل می‌توانیم به دموکراسی محلی با شورایاری‌ها برسیم یا خیر؟

کیومرث اشتریان ادامه داد: باید دید که شورایاری‌ها نوعی دموکراسی حکومت اقلیت بر اکثریت است با برعکس. در میان شورایاری‌ها شاهد هستیم که اقلیت‌هایی تحت عنوان گروه‌ها و احزابی شکل می‌گیرد تا مردم به آنها در محله‌ها رای دهند در این صورت دموکراسی شهری تبدیل به حکومت اقلیت بر اکثریت می‌شود.

۶ چالش پیش روی تشکیل شوراهای شهر

عضو هیات علمی دانشگاه تهران نیز در این وبینار گفت: در فرایند شکل گیری شورایاری‌ها باید به این مساله اشاره کرد که در این زمینه چند قانون وجود دارد. نخستین قانون مربوط به قانون بلدیه است که باعث شکل گیری انجمن‌های شهری بر اساس ابعاد محله‌ها بود و انتخاب کنندگان محله‌ها مردم بود. قانون دوم در زمان پهلوی اول ایجاد شد و تغییراتی در انتخابات انجمن‌های شهری به وجود آمد. قانون بعدی مربوط به قانون تشکیل شهرداری‌ها بود و انجمن شهر سه نفر را به عنوان شهردار پیشنهاد می‌دادند و وزارت کشور یک نفر را انتخاب می‌کرد.

"با توجه به حزب حاکم در شورای دوم شهر تهران عنوان آبادگران را به خود گرفتند و رویکرد شورایاری‌ها آباد کردن شهر تهران بود"بعد از انقلاب و تغییر قانون اساسی قانون تشکیل شوراها شکل گرفت که مردمی بودن شوراها را نشان می‌دهد. به دلیل وقوع جنگ تحمیلی این قانون عملی نشد و در سال ۷۵ با حذف شورای محله و منطقه شوراهای شهر ایجاد شدند.

سمانه کشور دوست درباره موانع پیش روی شوراها افزود: موانع پیش رو را می‌توان به ۶ دسته اجتماعی، اقتصادی، زیر ساختی، سیاسی، تکنولوژی، اداری، زیست محیطی تقسیم کرد.

وی ادامه داد: برای پی بردن به وظایف قانونی شوراها باید به جایگاه قانونی شوراها پرداخت. اینکه چقدر قانون اساسی اجازه تصویب قوانین را در حوزه شهری به شوراها می‌دهد. مساله دیگر تمرکز زدایی است که باید به آن توجه شود. در کشور ما مسائلی مانند استقلال مالی شوراها که در قانون به آن اشاره شده است اما در عمل با مشکلاتی روبه روست.

در تمرکز زدایی اداری نیز مشکلاتی پیش روی شوراها وجود دارد.

دخیلان اگر بخواهند دخالت کنند باید از سطح محله آغاز کنند

در ادامه این نشست عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی افزود: قرن شانزدهم آغازشده یک دموکراسی معرف بود. به این معنی که افراد جامعه، افرادی که به آنان اطمینان داشتند را انتخاب می‌کردند. این افراد را در سطوح مختلف مورد گزینش قرار می‌دادند و سپس این مقامات انتخاب‌شده، نماینده مردم بودند و منافع مردم و جامعه را نمایندگی می‌کردند. به همین دلیل کم‌کم الگوی پارلمانی شکل گرفت و نماینده‌ها به‌عنوان نمایندگان مناطق مختلف، معمولاً در پایتخت در پارلمان برای کشور تصمیم می‌گرفتند. این مسأله مشکلاتی را به‌ویژه در عصر جهانی‌سازی و ورود سرمایه‌داری به سرمایه‌داری قمارخانه‌ای ایجاد کرده است.

پرویز پیران ضمن تحلیل چگونگی شکل‌گیری سرمایه‌داری و پیوند این مفهوم با شیوه مدیریت و تضادهای ناشی از آن با دموکراسی بیان کرد کلمه حمکرانی بایستی در بطن جامعه ما تعریف شود و اداره دخیلان خردمند واژه مناسب‌تری به جای حکمرانی است.

پیران افزود: دراینجا اشتباه رایج دیگری وجود دارد که شوراها نهادهای جامعه مدنی هستند.

"رویکرد این شورا بر مبنای مشارکت سازمان‌های مردم نهاد و شورایاری‌ها برای اداره شهر تهران در کنار مدیریت شهری بود"درحالی‌که شوراها در جامعه مدنی شکل می‌گیرند و بعد به حکومت محلی تبدیل می‌شوند و از جامعه مدنی بیرون می‌روند. آن‌ها مانند حزب هستند. احزاب در جامعه مدنی شکل می‌گیرد ولی در آرزوی رسیدن به قدرت و حکومت هستند. نگاه آنان به جامعه مدنی گزینشی و برای بقای حزب است و وقتی به قدرت می رسند دیگر در جای مدنی نیست. پس حکمرانی خوب (good govenance) به معنای اداره دخیلان خردمند است.

پس دخیلان اگر بخواهند دخالت کنند باید این امر از سطح محله آغاز شود.

پیران بیان کرد: در اداره خردمندانه دخیلان باید لایه‌های مختلف اداره کردن شکل بگیرد. شورایاری‌ها را که من طراحی کردم، دو اصل اساسی خود را در اجرا از دست داد. یکی از آن‌ها که پیش از اجرا در تهران حذف شد و آن صندوق همیاری محله‌ای بود و دومی گروه‌های کار محلی بود. پس ترتیب کار این شوراها به ترتیب؛ گروه‌های کار محله‌ای، شورای ناحیه شهری، شورای منطقه شهری، شورای شهرستان، شورای استان و شورای ملی است که باید حرکت رفت و برگشتی داشته باشند. اینجا این سؤال مطرح است که آیا مردم می‌توانند اداره امور را خود به دست بگیرند؟ پاسخ این است که خیر.

"یکی از مهمترین کارهای دوره سوم بود امکان حضور اعضای شورایاری‌ها در صحن شورا برای ارائه گزارش فراهم بود.وی ادامه داد: در شورای چهارم ارائه گزارش‌های شورایاری‌ها به عنوان یک دستور جلسه مطرح شد"این امر هم در بحثی به نام تسهیلگران دیده شده است. یعنی باید دانش بومی و دانش تخصصی با یکدیگر همراه شوند. دانش تخصصی به تنهایی فاجعه‌ای را ایجاد کرده است که امروز شاهد آن هستیم. البته این به معنای بد بودن تخصص نیست بلکه دانش تخصصی باید در کنار مردم به‌عنوان تسهیلگر قرار گیرد. معتقدم در ایران که باید مفهوم تسهیلگر نا مداخله‌گر داشته باشیم زیرا تجربه تاریخی نشان می‌دهد که مدیران به دنبال تسلط بر همه‌چیز هستند.

باید با آموزش و آگاه‌سازی دانش مردم را نسبت به این مسأله بالابریم. تسهیلگران، متخصصان و افراد داوطلب در کنار مردم قرار گیرند و مردم از آن‌ها یاد می‌گیرند. آن‌ها مداخله نمی‌کنند. بحث را به مردم انتقال می‌دهند. جامعه کم‌کم از سطح محله شروع به رشد می‌کند.

عضو هیات علمی آکادمی سوییس برای توسعه، افزود باید بدانیم نهادهای جامعه مدنی بنا بر ماهیت، سیاسی نیستند.

"به عنوان مثال پیشنهاد شد که ۳ نفر از نمایندگان مجلس به عنوان ناظر بر این انتخابات نظارت داشته باشند که این طرح در شورای چهارم رای نیاورد"هنگامی‌که طرح شهردار مدرسه، محله پاک، شورایاری و صندوق نوآوری جوانان (برای آکادمی سوئیس) را طراحی کردم. همواره تأکید می‌کردم که آن‌ها نهادهایی غیرسیاسی هستند. چون نهاد شهروندی متعلق به همه شهروندان است و شهروندان دیدگاه‌های مختلفی دارند. اگر وارد بحث سیاسی شویم، آن نهادها به‌صورت خودکار منتفی می‌شوند. به همین دلیل که در نهادهای مدنی هدف‌های مشترک عمومی شهر را ارائه می‌دهیم مثل؛ هوای پاک، تفکیک زباله‌ها از مبدا و غیره.

یعنی مردم مشارکت کنند تا فضای سبز خود را حفظ کنند. وقتی مردم حضور پیدا کنند، بحث good governance ، سه اصل اساسی می‌یابد. حساس بودن، معرف بودن و پاسخگو بودن که خود به دسته‌های دیگری تقسیم می‌شود مثلاً پاسخگو بودن باید با شفافیت همراه باشد.

پیران اضافه کرد: از الگوی معرف به سوی الگوی مشارکت مستقیم حرکت کنیم که به آن مشارکت پویا نیز گفته می‌شود. اساساً مشارکت معنی ندارد مگر اینکه قدرت انتقال پیدا کند. یعنی قدرت به لایه‌های زیرین می‌آید.

"اگر بخواهیم به این مساله نگاه کنیم عملاً شورایاری‌ها با توجه به اختیاراتی که دارند مشکل به وجود می‌آید به این دلیل که همیشه در همان لایه‌های پایین قرار می‌گیرند"از پایین به بالا می‌رود و تسهیل گران در کنار آن قرار می‌گیرد و مردم را آگاه می‌کنند و آموزش می‌دهند.

پرویز پیران گفت: امروز شرایط خطیری داریم. مسائل جدی داریم. باید تلاش برای بهروزی و سعادت مردم ایران شکل گیرد که مردم استحقاق بهتر از این‌ها را دارند.