فساد ساختاری و اصلاحاتِ غیرساختاری

چکیده :اگرچه ما، انتخابات و نهادهای انتخابی را بخشی از فساد ساختاری موجود تلقی کرده و اصلاحات حداقلی و صرفا انتخابات-محور را که تنها معطوف به جابجایی افراد در نهادها و ساختارهاست، در مبارزه با فساد ساختاری ناکارآمد می‌انگاریم؛ اما اولاً امکان اصلاح را از طریق اقدامات بنیادین و شجاعانۀ نهادها از جمله نهادهای انتخابی کاملا منتفی ارزیابی نمیکنیم، ثانیاً همواره بر این تاکید داشته‌ایم که کنشگران سیاسی اصلاح‌طلب از هر فرصت سیاسی و از جمله فرصت انتخابات می‌توانند و باید برای تقویت و گسترش یک جنبش اجتماعی جهت طرح مطالبات اصلاحی بهره ببرند...

سعید رضوی فقیه، جواد سلیمانی

درآمد: نوشتار حاضر و بخش دوم آن، که به فضل حق سپس‌تر منتشر خواهد شد، چند ماه پیش از انتخابات اخیر به نگارش در آمد، اما بنا به دلایلی انتشار عمومی آن را تا پایان برگزاری انتخابات به مصلحت ندانستیم، چرا کهفضای دوقطبی «یا مشارکت فعال و یا تحریم» می‌توانست به بدفهمی محتوای نوشتار منجر گردد. از سوی دیگرنمی‌خواستیم تردید در ناکارآمدی انتخابات و نهادهای انتخابی در مبارزه با فساد تاثیری ولو اندک حتی به اندازۀ یک رای بر نتیجۀ انتخابات داشته باشد، چه بر آرای اصلاح‌طلبان چه بر نرخ مشارکت؛ بویژه در شرایط دشوار منطقه ای و بین المللی که در حال حاضر با آن روبروییم و امنیت، منافع و آرامش کشور و مردم ما دستخوش تهدیدات و زیاده خواهی های فرامرزی و فشارهای ظالمانۀ خارجی است.

اگرچه ما، انتخابات و نهادهای انتخابی را بخشی از فساد ساختاری موجود تلقی کرده و اصلاحات حداقلی و صرفا انتخابات-محور را که تنها معطوف به جابجایی افراد در نهادها و ساختارهاست، در مبارزه با فساد ساختاری ناکارآمد می‌انگاریم؛ اما اولاً امکان اصلاح را از طریق اقدامات بنیادین و شجاعانۀ نهادها از جمله نهادهای انتخابی کاملا منتفی ارزیابی نمیکنیم، ثانیاً همواره بر این تاکید داشته‌ایم که کنشگران سیاسی اصلاح‌طلب از هر فرصت سیاسی و از جمله فرصت انتخابات می‌توانند و باید برای تقویت و گسترش یک جنبش اجتماعی جهت طرح مطالبات اصلاحی بهره ببرند،

بخش نخست: بنیادهای نظری

آنچه نوشتار حاضر به عنوان بخش نخست بدان خواهد پرداخت، یک بحث جامع الاطراف نظری در باب فساد و اقسام، اسباب و پیامدهای آن یا مطالعۀ فراگیر و آماری در باب فساد در کشورهای مختلف نیست بلکه صرفاً بیان مختصر پایه‌های نظری لازم برای این ادعاست که در شرایط فساد ساختاری، تغییرات سطحی و راهبردهای صرفا انتخابات-محور برای اصلاح بنیادین و ساختاری، کفایت و کارآمدی لازم را ندارد. در بخش آتی به طور انضمامی و مشخص به وضعیت فساد ساختاری و ناکارآمدی اصلاحات نمادین، سطحی، غیرساختاری و انتخابات-محور در ایران امروز خواهیم پرداخت. هر چند این سخن چنانکه بالاتر نیز اشاره شد به معنای جبری بودن فساد و بی توجهی به انتخابات به مثابه یک فرصت نیست.

اینک پس از گزارش جنجالی رئیس دیوان محاسبات در صحن علنی مجلس شورای اسلامی در باب تفریغ بودجه سال ۱۳۹۷ و روشن شدن ابعاد فساد دامن گستر و ساختاری در ایران شاید انتشار این دو یادداشت بی مناسبت نباشد. گزارش یاد شده بلافاصله با واکنش از سوی مقامات بلند پایه از جمله روسای دو قوۀ مجریه و قضائیه، رئیس کل بانک مرکزی و نیز ناظران و تحلیلگران مواجه شد.

"در بخش آتی به طور انضمامی و مشخص به وضعیت فساد ساختاری و ناکارآمدی اصلاحات نمادین، سطحی، غیرساختاری و انتخابات-محور در ایران امروز خواهیم پرداخت"از اصل گزارش و واکنشها بدان میتوان استنباط کرد که وضعیت وخیمتر از آنست که به نظر میرسید.

ساختارها و نهادها:

ساختار به روابط و مناسبات نسبتا ثابت و پایداری می‌گویند که میان اجزا و اعضای تشکیل دهندۀ یک کل، تحت مجموعه‌ای از هنجارها، ارزشها، اصول، قوانین و آداب برقرار است. مانند نسبت اجزای یک ساختمان یا یک دستگاه با هم. بدینگونه می‌توان از ساختار اجتماعی، ساختار اقتصادی، ساختار سیاسی یا ساختار فرهنگی سخن گفت. ساختار اجتماعی مجموعه روابط و پیوندهایی است که میان افراد، گروه‌ها، طبقات و نهادهای مختلف یک جامعه برقرار است و مناسبات نهادها و نیز رفتارهای اجتماعی یا فرهنگی را در آن جامعه تنظیم و تنسیق می‌کند. به سخن دیگر، ساختار وضعیتی ا‌ست ناشی از تعادل و هماهنگی نسبتا پایدار میان اجزا و عناصر تشکیل دهنده یا الگوی آرایش و سازماندهی کلان آن اجزا که در یک نظام کلی به هم وابسته، در هم پیوسته و دارای پیوندیبادوام با یکدیگرند.

هرچند گروهی بر این باورند که ساختار امری انتزاعی است که از مناسبات میان نهادها انتزاع می‌شود اما این سخن بدان معنا نیست که ساختارها موهوم و ناموجودند و اثربخشی عینی و واقعی ندارند. همچنانکه نسبت میان اجزای ساختمان را نیز می‌توان انتزاعی در نظر گرفت در عین حال که منشا آثار کاملا عینی و واقعیست.

هر نظام کل یا ساختار کلان  به بخش ها و اجزایی تقسیم می گردد که از آنها به خرده نظام یاد می شود. هنگامی این خرده نظامها،  نهاد نامیده میشوند که هر یک از آنها نقش مهم و تعیین کننده ای در ساختار کلان داشته و بخشی از نیازهای اساسی اش را برآورده کنند. مثلا در ساختار کلان یک جامعه نهاد اقتصادی نیازهای مادی دیگر نهادها را برطرف می‌کند، نهاد سیاسی نظم و امنیت را برقرار می‌سازد، نهاد فرهنگ دانش و مهارت لازم را فراهم می‌آورد و هکذا. پس می‌توان گفت که نهادها یا سازمان‌ها مجموعۀ ثابتی از ارزش‌ها، هنجارها، پایگاه‌ها، نقش‌ها و گروه‌هایی هستند که بر گرد یک نیاز اساسی شکل می‌گیرند.

"گزارش یاد شده بلافاصله با واکنش از سوی مقامات بلند پایه از جمله روسای دو قوۀ مجریه و قضائیه، رئیس کل بانک مرکزی و نیز ناظران و تحلیلگران مواجه شد"در واقع مجموعۀ نهادها در کنار هم به منزلۀ استخوان‌بندی یک ساختار به شمار می‌روند و سنگ بنای اصلی آن هستند. به باور گیدنز نهادها با ارزش‌ترین قسمت میراث نسل گذشته را حفظ کرده‌اند.

در یک ساختار کلان اجتماعی و سیاسی امروزین مانند نظام جمهوری اسلامی ایران، قوۀ مقننه یا به صورت مشخص‌تر مجلس شورای اسلامی یک نهاد است برای قانونگزاری و نظارت. این نهاد به منزلۀ تبلور ارادۀ ملت این نقش را در سطح ملی و در کنار دو قوۀ مجریه و قضائیه ایفا می‌کند. شوراهای شهر و روستا در گستره‌ای محدودتر و در سطحی پایین‌تر همین نقش را به عهده دارند. دولت به معنای قوۀ مجریه، شورای نگهبان به عنوان بخشی از قوۀ مقننه و دیگر نهادها نیز چنین وضعیتی دارند.

بنابرین مجموعۀ این نهادها در کنار هم و با الگویی مشخص از هماهنگی و تعادل پایدار در دل ساختار کلان قرار دارند، یعنی نهادها درون ساختار و تابع آن هستند و نه بالعکس.

اگر ساختار در پی منفعت عمومی باشد بالطبع کارکرد نهادها هم در شرایط مطلوب در همین جهت خواهد بود و اگر ساختار برای جلب منفعت یک طبقه باشد کارکرد نهادها هم با همین رویکرد قابل فهم است. همچنین اگر ساختار سالم باشد نهادها نیز نقش و کارکرد خود را به خوبی انجام خواهند داد و چنانچه ساختار فاسد یا فرسوده باشد فرسودگی و فساد عوارض سوء خود را بر کارکرد نهادها خواهند گذاشت. به عنوان یک مثال روشن، می‌توان فرض کرد که در یک ساختار سیاسی با قوای متعدد تفکیک شده، چنانچه توازن و تعادل قوا و نظارت بر یکدیگر به خوبی پیش‌بینی نشده باشد، در این صورت قوا به جای آنکه وحدت و هماهنگی از خود نشان دهند به سمت معارضه و کشمکش پیش خواهند رفت و تا زمانی که ساختار اصلاح نشود نهادها و سازمانهای تشکیل دهنده نیز به نقش و کارکرد مطلوب نخواند رسید. تجربۀ چهل سالۀ جمهوری اسلامی ایران حکایت از همین عدم توازن دارد که بارها به معارضۀ نهادهای عالی نظام با یکدیگر منتهی شده است.

فساد ساختاری:

از فساد تعریف‌های متعددی ارائه شده اما سازمان شفافیت بین‌الملل آنرا سوء استفاده از قدرت عمومی برای جلب منفعت خصوصی معرفی کرده است. فساد به مثابه یک بیماری در ساختارها و نهادهای سیاسی، اقتصادی و اداری تلقی می‌شود.

"بدینگونه می‌توان از ساختار اجتماعی، ساختار اقتصادی، ساختار سیاسی یا ساختار فرهنگی سخن گفت"پژوهشگران فساد را از جنبه‌های گوناگون به اقسامی تقسیم کرده‌اند، مانند فساد سیاسی، اقتصادی و اداری؛ یا فساد ساختاری و رفتاری؛ یا فساد موردی و سیستماتیک و تقسیم‌بندی‌های دیگر. همچنین رهیافت‌ها و رویکردهای متعدد و متفاوتی برای مطالعات نظری و بررسی‌های عینی در بارۀ فساد در جوامع معرفی شده است.

همۀ جوامع در طول تاریخ با فساد مواجه بوده‌اند و همیشه از قدرت و ثروت در سطوح مختلف سوء استفاده صورت گرفته. قدمت فساد به چندین هزاره قبل بازمی‌گردد، ولی از نیمۀ قرن بیستم به این سو به مثابه یک معضل جهانی نگریسته شده است، شاید از آن رو که فساد با توسعه پیوند خورده و گسترش ابعاد توسعه در جوامع مختلف، خصوصاً در کشورهای در حال توسعه موجب افزایش بی‌سابقۀ فساد در سطح جهانی شده است.

عادی بودن فساد بویژه در شرایط خاص نظیر دورۀ گذار و از جمله گذار به سوی توسعه یافتگی کشورها در دوران معاصر، سبب شده برخی اساساً فساد را امری مفید و به مثابه تسهیل کنندۀ فرایند توسعه تلقی کنند. بر همین مبنازمانی گفته می‌شد فساد در برابر دگرگونی‌های سریع در جوامعِ در حال گذار، تدبیری‌ است غیر رسمی و خارج از چارچوب‌های قانونی و مشروع به قصد تنظیم مجدد ساختار و ترمیم بافت‌های از هم گسیخته در زیر فشار نابسامانی‌های اقتصادی و سیاسی. البته امروزه دیگر دیدگاه تحسین کنندۀ فساد (جز در نظر منتفعان) چندان پذیرفته نیست و معمولا فساد به هر شکل و در هر سطح مذمت می‌شود.

با این همه تردید نیست که حتی اگر به فرض، فساد برای راه انداختن قطار توسعه و سرعت بخشیدن به آن مفید و ضروری باشد تداوم و گسترش آن در مراحل بعد می‌تواند زیانبار و ویرانگر باشد وگرنه این همه مبارزه با فساد در جوامع مختلف و مشاهدۀ عزم و اراده‌یجهانی در این زمینه بی ‌معنا می‌بود.

جیمز ولفنسون رئیس پیشین بانک جهانی (۲۰۰۵-۱۹۹۵) در نخستین سال تصدی این مسئولیت، فساد را یک معضل بزرگ جهانی ارزیابی کرد. از این رو شاید بهتر باشد بگوییم فساد از عوارض نامطلوب و البته غیر ضروری توسعه است و نه تسهیل کنندۀ آن. فساد یک بیماری‌ست که گسترش آن ساختارها را تدریجا مستهلک می‌کند و موجب بروز بحرا‌ن‌های مختلف می‌شود. فساد همچون یک انگل در بدنۀ جامعه پدید می‌آید، رشد می‌کند و سپس چونان غده‌ای بدخیم به بافت‌های اجتماعی و سپس کل ساختار حمله می‌کند که در چنین شرایطی از سطح رفتارهای فردی و موردی به یک امر نظام‌ مند و ساختاری بدل شده و حتی به جزئی از فرهنگ و نظام ارزشی و هنجاری جامعه بدل می‌شود. بنابر این دیگر نمی‌توان از طریق جابجایی افراد در نهادها (مثلا نهاد مجلس یا دستگاه قضایی) با آن مقابله کرد، چرا که این غده، مستقل از افراد در ساختارها لانه کرده و از ساختار تغذیه می‌کند.

اگر فساد را مطابق با تمثیل سید حسین العطاس (جامعه‌‌شناس و اندیشمند مالزیایی) بیماری تلقی کنیم، آنوقت فساد ساختاری به مثابه یک بیماری وخیم خواهد بود که نیاز به درمان اساسی دارد و در صورت بی‌توجهی به درمان اساسی نیز مرگ و فروپاشی را به دنبال خواهد داشت.

"هرچند گروهی بر این باورند که ساختار امری انتزاعی است که از مناسبات میان نهادها انتزاع می‌شود اما این سخن بدان معنا نیست که ساختارها موهوم و ناموجودند و اثربخشی عینی و واقعی ندارند"همچنین می‌توان گفت مراد از فساد ساختاری این است که فساد خود به نهاد تبدیل شده و اگر تعبیر داگلاس نورث را در مورد نهاد به مثابه قواعد بازی بپذیریم، آنگاه باید پذیرفت که در شرایط فساد ساختاری فساد به قواعد بازی تبدیل شده است. قواعدی که خود را به بازیگران تحمیل می‌کنند.

همچنانکه گفته شد فساد همیشه و در همه جا وجود داشته، اما فساد ساختاری پدیده‌ای ویژه است که در شرایطی خاص مثلا در فرایند برنامه‌های توسعه پدیدار می‌شود چرا که در چنین شرایطی دموکراسی، نهادهای مدنی و نظارت عمومی یا غایبند و یا بسیار ضعیف؛ بنابراین امکان سوء استفادۀ کارگزاران حکومتی از منابع تخصیص یافته برای توسعه به سهولت فراهم است.

بسترهای شکل‌دهنده فساد ساختاری:

از یک چشم‌انداز نظری می‌توان گفت که مجموعه‌ای از عوامل شش‌گانه زمینه را برای فساد ساختاری در حاکمیت فراهم می‌کند. این شش عامل عبارتند از:

۱- یکدست شدن قدرت

۲-طویل المدت بودن دوره حاکمیت وچالش ‌ناپذیر بودن ساختار سیاسی

۳- نبود دموکراسی و نظارت غیر حکومتی بر ساختار سیاسی و ضعیف بودن جامعه مدنی

۴-انحصاری بودن مبارزه با فساد و امنیتی‌سازی عرصۀ اقتصاد و مبارزه با مفاسد اقتصادی

۵- تعیین خطوط قرمز ایدئولوژیک در عرصه‌های اقتصادی

۶-تقدس ساختار (نظام) و اجزا و اعضای درون آن.

رائول کارواخال در مقاله‌ای در باب فساد دامن‌گستر Large-scale Corruption: Definition,) Causes, andCures) روند شکل‌گیری فساد ساختاری در نظام سیاسی را به چهار مرحله (ایجاد هسته فساد، قدرت‌یابی شبکه فساد، رشد و گسترش شبکه ،ثبات) تقسیم کرده و سپس می‌گوید ساختار فاسد در نهایت متوازن شده و به سازگاری و تعامل با دیگر شبکه‌های قدرت و سیستم‌های نظارتی می‌رسد. از این رو کلیپتوکراسی (Kleptocracy) یا فساد ساختاری از رئوس هرم ساختار سیاسی شروع می‌شود و با پدیدۀ حامی‌پروری به قاعده تسری می‌یابد. به تعبیر مولانا ماهی از سر گَنده گردد نی ز دُم.

حامی پروری ومناسبات رانتی که خودعامل تشدید فساد ساختاری ست به بحران مشروعیت نظام سیاسی سرعت میبخشد و از طرفی بحران مشروعیت که در مراحل نخست خود عامل تشدید پدیده حامی پروری است در موارد حساس و زمانی که نظام با خطر فروپاشی مواجه میشود به مزدور پروری تغییر ماهیت می دهد.

افزایش شتاب توسعه، با مجموعه اعمالی چون کاهش نقش تدریجی دولت و رفع انحصار دولتی در اقتصاد با ایجاد طبقه‌ای از اشراف وفادار به ساختار سیاسی و تفویض وظایف دولتها در این زمینه و اعطای آزادی‌های اقتصادی وخصوصی‌سازی شرکت‌ها و کارخانه های دولتی و خلاصه به تعبیر برخی، لیبرال کردن اقتصاد در کشورهایی که سابق بر آن اقتصادی دولتی داشته – و بر اثر اقداماتی چون مصادره اموال سرمایه‌داران نظام‌های سیاسی پیشین، اموال عمومی زیر نظر دولت زیاد بوده و بخش عمده از ثروت کشور را تشکیل میدهد– نیز خود یکی از بسترهای فسادخیز در ساختارهای اقتصادی و سیاسی کلان است.

برون‌سپاری وظایف اقتصادی دولت و گذار از اقتصاد دولتی به اقتصاد بازار آزاد با ایجاد طبقه‌ای از اشراف معتمد از طریق خصوصی‌سازی عملاً تفاوتی با اعطای ثروت عمومی به حامیان و به عبارت دیگر پیروی از الگویکلاینتالیسم از طریق اعطای رانت اقتصادی، سیاسی و اطلاعاتی ندارد و موجب حراج اموال عمومی با قیمت‌های کاذب و ناچیز به بخشی از مقربان مراکز قدرت، اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی می‌شود. در کنار این، بهره‌مندیشبه قانونی از منابع دولتی و دسترسی به رانت‌های اطلاعاتی در مورد مسائل اقتصادی و نیز بهره مندی ازامتیازات انحصاری که امکان دستکاری قیمتها را به راحتی فراهم می کند؛ شتاب‌دهندۀ شکاف طبقاتی و رشد و فربگی شتابان یک طبقۀ جدید می‌شوند که در ظاهر مولد اقتصادی و کارگزار و محرک توسعه‌اند ولی در باطن به شیوه‌ای انگل‌وار از رانت‌های حراج شده ارتزاق می‌کنند و ویروس فساد را در ارکان نهادها و کل ساختار می‌پراکنند. شاید با همین تحلیل و براساس همین الگوی تصور شده از توسعه است که برخی (و غالبا منتفعان) وجود فساد را تسهیل‌گر توسعه می‌پندارند. همانگونه که هانتینگتون معتقد است فساد به طور طبیعی دیوان‌سالاری و کنترل دولت بر بازار را همچون دیگر امور تضعیف می‌کند. پیامدی که به زعم برخی موجبات توسعه را فراهم می‌آورد.

علاوه بر آن دو قطبی شدن ساختار کلان اقتصادی و رقابت آنان با یکدیگر باعث بخشی‌نگری در اقتصاد می‌شود.

"هنگامی این خرده نظامها،  نهاد نامیده میشوند که هر یک از آنها نقش مهم و تعیین کننده ای در ساختار کلان داشته و بخشی از نیازهای اساسی اش را برآورده کنند"بخشی‌نگری یا جزیره‌ای شدن بدین معناست که تصمیمات در هر بخش از ساختار اقتصاد و سیاست بدون توجه به سیاست‌های کلان و منتزع از سرنوشت و موقعیت دیگر بخش‌ها اتخاذ شود. بدین‌ترتیب هر جزیره برای منافعکلاینت‌ها و افزایش سود سهام‌داران خود، تکانه‌های هولناکی به اقتصاد وارد می‌کند؛ علاوه بر این تکانه‌ها، در اثر بخشی نگری، نظم اقتصادی نیز با مشکل مواجه شده و بالطبع فقدان نظم قانونی در اقتصاد زمینه‌های بروز فساد را بیشتر می‌کند.

فساد و ضعف دستگاه‌های نظارتی:

تجزیۀ ساختار قدرت سیاسی به دوبخش، یکی انتصابی، قدرتمند و ثابت و دیگری انتخابی، ضعیف و دوره‌ای؛ سببمی‌شود چه در دوره‌ای که حاکمیت یکدست است و چه در دورانی که دو قطبیِ قدرت انتصابی و انتخابی پدید می‌آید، نهادهای نظارتی عملاً کارایی لازم را برای مبارزه با فساد ساختاری نداشته باشند، چرا که پراکندگی و تعدد نهادهای نظارتی در این دو بخش از ساختار موجب آن میشود که علاوه بر مشکل عدم انسجام، اجزای حاکمیتدر دوره‌های یکدست شدن، اراده‌ای برای مبارزه با فساد نداشته باشند و در دوره‌های دو قطبی شدن نیز یا به یک توافق و تعامل نانوشته در عدم پیگیری مفاسد برسند و یا آنکه فساد را دستاویزی برای تسویه حساب‌های سیاسی قرار دهند و البته در هر دو صورت فساد اگر گسترده‌تر و عمیق‌تر نشود کمتر نخواهد شد.

همچنین در نظام‌های دو وجهی هر قدر موقعیت یک نهاد بالاتر باشد نظارت بر آن ضعیف‌تر است. افزون بر این،برخی حوزه‌ها بیش از بقیه نظارت گریزند. به طور کلی هر جا که پنهان‌کاری بیشتر باشد امکان سوء استفاده و فساد نیز بیشتر خواهد بود.

دموکراسی و فساد:

دهه‌هاست که فساد در کشوری پیشرفته و دموکراتیک نظیر ایتالیا به طرزی مشهود سیاست و اقتصاد را تحت تاثیر قرار داده است. این در حالی ا‌ست که مستندات تاریخی حکایت از آن دارد که دیکتاتوری موسولینی بیشترین مبارزه را با مافیا انجام داده است.

روی کار آمدن برلوسکونی در ایتالیا و ترامپ در امریکا نشان می‌دهد دموکراسی‌های پیشرفته نیز تا چه حد مستعد خطر فسادند. اخیرا آنا هالیگن گزارشی نوشته (منتشر شده در سایت فارسی بی بی سی در ۴ دیماه ۹۸) تحت عنوان “هلند، بهشت تبهکاران مواد مخدر”. طبق گزارش بانک جهانی در سال ۲۰۰۲ در مورد کنترل فساد، رتبۀ موفقیت عربستان سعودی به عنوان یک کشور فاقد نهاد انتخابات ۵/۷۲ از صد بوده در حالی که در همین گزارش رتبۀ کره جنوبی ۵/۶۶ و رتبۀ هند ۵/۴۹ بوده است. با این حال گرچه شاخص‌های دموکراسی به شکلی همیشگی، همگانی و قطعی نسبت معکوس با فساد ندارند، اما بطور معمول وجود نسبت معکوس میان دموکراسی و فساد امری‌ است تقریباً پذیرفته شده. در بیشتر نظام‌های واقعاً دموکراتیک، فساد اقتصادی و سیاسی بسیار کمتر از نظام‌های غیر دموکراتیک است و هر چه گستره و عمق دموکراسی بیشتر باشد به همان نسبت فساد هم کمتر است.

از این رو شکی نیست که گردش مسالمت‌آمیز قدرت بر اساس انتخابات آزاد، عادلانه و رقابتی یکی از شرایط لازم برای کنترل فساد و مقابله با آن است، اما اگر دستگاه قضائی و ضابطان سالم و مستقل، بازرسی‌های مستمر، نهادهای مدنی قوی، آزادی بیان و مطبوعات و نظارت افکار عمومی موجود نباشد، نهاد انتخابات نه تنها در مقابله با فساد کارساز نخواهد بود بلکه خود به یکی از کانون‌های فساد تبدیل خواهد شد.

"مثلا در ساختار کلان یک جامعه نهاد اقتصادی نیازهای مادی دیگر نهادها را برطرف می‌کند، نهاد سیاسی نظم و امنیت را برقرار می‌سازد، نهاد فرهنگ دانش و مهارت لازم را فراهم می‌آورد و هکذا"خرید و فروش رای، تخلف و تقلب در انتخابات، اعمال نفوذ گروه‌های سودجو و فاسد در انتخابات، پیگیری منافع نامشروع اینگونه گروه‌ها در نهادهای انتخابی و … از جمله مواردی‌ است که می‌توان به آنها اشاره کرد و حتی در انتخابات آزاد و نظام‌های مردم‌سالار هم امکان وقوع دارند. در جریان رقابت‌های انتخاباتی درون حزبی در حزب دموکرات امریکا شاهد آن بودیم که چگونه در سال ۲۰۱۵ و نیز یک سال گذشته صاحبان قدرت و ثروت و رسانه در امریکا برای جلوگیری از ارتقای برنی سندرز به عنوان نمایندۀ اقشار بی صدا و فراموش شده دست و پا زدند. وقتی وضعیت کشورهایی با دموکراسی ریشه دار و مطبوعات آزاد و جامعۀ مدنی قوی جنین باشد وضع و حال دیگر جوامع معلوم است. جوامعی که در آنها اساساً زمینۀ انتخابات و نمایندگی، هر دو به جهت وجود امتیازات انحصاری به شدت فسادخیزند و ضعف نظارت نیز به عنوان یک ضریب افزایندۀ قابل توجه در این زمینه عمل می‌کند.

در واقع در کشورهایی که به فساد ساختاری یا کلیپتوکراسی مبتلا هستند، انگیزه و اراده‌ای نیز برای مبارزه با فساد باقی نمی‌ماند و هرگونه تلاش برای مبارزه با آن به مثابه یک غدۀ بدخیم سرطانی توسط ساختار فاسد پس‌زده خواهد شد. چالش‌ناپذیر بودن قدرت فائقۀ سیاسی و عدم امکان گردش آزاد و عادلانۀ نخبگان در ساختار سیاسی (و حتی دستِکم بخشی از ساختار سیاسی) از دیگر زمینه های فساد ساختاری‌ است چرا که وقتی بخشی از حاکمیت از تفوق بر قدرت خویش در عرصۀ سیاسی آگاهی و اطمینان داشته باشد خطر انجام اقدامات فراقانونیبا اعتماد به‌ نفس و بدون نگرانی از عواقب آن حتمی است.

در چنین شرایطی ساختار فاسد اولاً مانع از ورود دموکراتیک افراد سالم ناسازگار با ساختار خواهد شد و ثانیاً افراد وارد شده در ساختار نیز اگر از سر ناامیدی به ارادۀ خود کنار نکشند یا به اجبار حذف نشوند لامحاله به رنگ ساختار در خواهند آمد. چنین نظامی، مبارزه با فساد را نیز به صورت نمادین خود در دست گرفته و متولی آن می‌شود.

ناکارآمدی اصلاحات نمادین و راهبرد صرفاً انتخابات-محور برای اصلاح ساختاری نظام سیاسی:

دموکراسی و انتخابات آزاد را تنها می‌توان شرط لازم، و نه شرط کافی، برای دفع فساد انگاشت. این گزاره البته در مورد دموکراسی جدی و انتخابات آزاد صادق است و تکلیف دموکراسی نمایشی و انتخابات فرمایشی کاملاً روشن است. کارآمدی انتخابات برای پیشبرد مبارزه با فساد به معنای واقعی کلمه مشروط و مقید به شرایط دیگری‌ است. نهاد قانونگذاری یک نهاد است در میان دیگر نهادها.

"پس می‌توان گفت که نهادها یا سازمان‌ها مجموعۀ ثابتی از ارزش‌ها، هنجارها، پایگاه‌ها، نقش‌ها و گروه‌هایی هستند که بر گرد یک نیاز اساسی شکل می‌گیرند"وقتی سخن از فساد گسترده و ساختاری به میان می‌آید یعنی در مناسبات این نهاد با دیگر نهادها اختلال وجود دارد و به سبب این اختلال همۀ نهادها کمابیش دچار فساد و کژکارکردی می‌شوند. بنابرین صرف جابجایی نمایندگان حتی اگر برگزیدگان واقعی اکثریت مردم در انتخاباتی آزاد و سالم باشند حلّال مشکلات نخواهد بود.

اندیشوران علوم سیاسی از چهار انگیزه برای برگزاری انتخابات در نظام‌های دو بخشی (ترکیبی از انتخابی و انتصابی) یاد کرده‌اند که عبارتند از: بدست آوردن مشروعیت خارجی و داخلی، افکارسنجی و ارزیابی توقعات شهروندان، شناسایی، یارگیری و اخذ حمایت نخبگان سیاسی بالقوه و بالفعل، و نهایتاً کنترل و ادارۀ آنان. اما در نظام‌هایی چنین دو وجهی که با مشکل فساد ساختاری مواجهند، به این علل چهارگانه، علل پنجم و ششمی نیز میتوان اضافه کرد و آن دو عبارتند از گذاشتن بار مسئولیت ناکارآمدی و ناکامی‌های اقتصادی بر دوش نخبگان منتخب مردم در نهادهای انتخابی و سهیم کردن مردم در ناکارآمدی‌ها و بدین‌سان شانه خالی کردن از زیر بار مسئولیتها. البته علاوه بر اینها یک نتیجۀ دیگر نیز حاصل می شود که عبارتست از بی‌اعتباری دموکراسی و نهاد انتخابات و پیدایش حسن‌ظن نسبت به پدیدۀ دیکتاتور مصلح.

در یک نظام دو وجهی، گرچه ممکن است هر دو قطب انتخابی و انتصابی به هر دلیل در زمینۀ مبارزه با پدیدۀ فساد به آتش‌بس یا توافق و تعاملی نانوشته با یکدیگر تن دهند، اما در رقابت‌های انتخاباتی به قصد دست یافتن به سهم بیشتر از نهادهای انتخاباتی به طور طبیعی رقابت حداکثری با هم خواهند داشت و به همین دلیل هر کدام از حداکثر ظرفیت خود بهره خواهند برد و همین امر ورود ثروت ناشی از رانت یعنی امتیازات انحصاری را به عرصۀ انتخابات اجتناب‌ناپذیر می‌کند. همین واقعیت کافی‌ست تا اصالت و سلامت انتخابات زیر سوال رود.

با کارناوالیزه شدن و مارکتیزه شدن انتخابات در همۀ ساختارهای سیاسی حتی نظام‌های دموکراتیک، پول‌های کثیف هم به عرصۀ انتخابات وارد شده و کارتل‌های اقتصادی هم به میدان رقابتها وارد می‌شوند.

در چنین شرایطیرقابت برای نامزدهای مستقل، شجاع و سالم و تطابق‌ناپذیر با ساختار فاسد، اگر نه ممتنع اما بسیار دشوارمی‌شود. از این رو رقابت‌های انتخاباتی نیز کمابیش به شکلی انحصاری دوقطبی می‌شود و جمعی از منتخبان عملاًبه صورت مستقیم یا غیرمستقیم وابسته یا وامدار این دو قطب می‌شوند. نمایندگان مستقل، سالم و شجاعی هم کهموفق شوند انحصار این دو قطبی و سلطۀ رسانه‌ای را شکسته و بدون حمایت سرمایه‌های رانتی وارد ساختار سیاسی شوند چون از لحاظ کمی و کیفی، یعنی تعداد و دامنۀ اختیارات حقیقی و حقوقی توان مقابله با فساد ساختاری را ندارند، یا پس از مدتی در ساختار مستحیل می‌شوند و یا انگیزه و توان مبارزه با فساد را از دست می‌دهند. از این رو می‌توان نتیجه گرفت که در چنین شرایطی اصلاحات نمادین، سطحی و ساختاری که تنها از طریق پارلمانتاریسم و به گونه ای صرفا انتخابات-محور دنبال شود؛ عملاً ناکارآمد است.

نتیجه گیری:

شاید در یک نگاه ابتدایی و ساده به آنچه گفته شد، این نتیجۀ مایوس کننده در نظر آید که فساد امری محتوم و جبری ا‌ست و مقابله با آن امکان‌پذیر نیست، یا اینکه مقابله با فساد از طریق مبارزات پارلمانتاریستی و مشارکت در انتخابات ممکن و مقدور نیست، اما در واقع سخن اصلی این نوشتار این است که شکلدهی به نهادهای انتخابی سالم و اصلاح‌گرا تنها بخشی از فرایند ضروری برای اصلاح امور به طور ساختاری ا‌ست. البته به شرط آنکه متولیان اصلاح خود از فساد بهره مند نباشند و بنابرین تغییر و اصلاح جدی و اساسی با منافعشان در تعارض نباشد.

همچنانکه گفته شد وقتی از ساختاری بودن فساد سخن می‌گوییم بدان معنا نیست که فساد چونان یک حوالت تاریخی به امری محتوم و گریزناپذیر بدل شده و باید تقدیرگرایانه به آن تن داد و از هرگونه مقابله و مبارزه با آن تن زد.

"در واقع مجموعۀ نهادها در کنار هم به منزلۀ استخوان‌بندی یک ساختار به شمار می‌روند و سنگ بنای اصلی آن هستند"بلکه مراد آنست که برای مبارزه با فساد ساختاری باید مبارزه‌ای بنیادین و ساختاری را آغاز نمود و زمینه‌های فسادخیز را نابود کرد و به برخورد با معلول‌های سطحی دلخوش نماند. هنگکنگ و سنگاپور از جمله کشورهایی هستند که به رغم ابتلا به فساد گسترده و ساختاری با برنامه‌های دور‌اندیشانه از این دام رهیده و به جایگاه مطلوبی از این حیث دست یافته‌اند.

امروزه بر سر این نکته توافق وجود دارد که ساختار سیاسی خوب مستلزم قوانین خوب است اما صرف قوانین خوب کفایت نمی‌کند بلکه باید نهادهای حکومتی و آرایش آنها به گونه‌ای تاسیس و طراحی شوند که اجرای درست قوانین را تضمین کنند (برای مثال اصل تفکیک و توازن قوا)، وگرنه به سادگی امکان نقض آشکار و نهان قوانین وجود دارد.اما برای اینکه نهادهای حکومتی نیز مورد کژکارکردی و سوء‌استفاده واقع نشوند باید نظارت عمومی کافی بر روی این نهادها و عملکردشان وجود داشته باشد. این امر از یک سو مستلزم تقویت جامعۀ مدنی و تقویت نهادهای غیر حکومتی‌ است و از سوی دیگر مستلزم تثبیت و توسعۀ فضایل سیاسی و خلقیات مدنی در میان مردم. آزادی بیان و مطبوعات، فرهنگ پرسشگری از مقامات، حساسیت کنشگرانه نسبت به سرنوشت جامعه و امثال اینها در کنار تفکیک و توازن قوا، سلامت و بی‌طرفی قضایی، شفافیت و پاسخگویی نهادهای حکومتی و … می‌توانند امیدواری به پیشگیری از فساد را تا حد زیادی افزایش دهند. در غیر این صورت به فرض آنکه مجمعی از فرشتگان خطاناپذیر بهترین قوانین را در مجلس یا شورای‌شهر تصویب کنند، مقامات عالی‌رتبه یا میانی قوۀ مجریه یا شهرداری با سوء‌استفاده از ساختار فسادپذیر این قوانین را کأن لم یکن می‌کنند و دستاوردهای قانونگذاری آرمانی را در عالم واقعیت بر باد می‌دهند.

منبع: زیتون