ماهیت تصرفات و اختیارات دولت در اموال ملی چیست؟

کرسی نظریه‌پردازی پژوهشکده حقوقی شهر دانش با نام "ماهیت تصرفات دولت در اموال ملی؛ مالکیت یا ولایت" با ارائه حامد کرمی، عضو هیات علمی دانشگاه شاهد و نیز با حضور ولی رستمی، عضو هیات علمی دانشگاه تهران و کوروش استوارسنگری، عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی به عنوان ناقدان کرسی و دبیری علمی مرضیه سلمانی، برگزار شد.

به گزارش «تابناک» حامد کرمی، ارائه‌دهنده این موضوع در ابتدا ضمن اشاره به این نکته مقدماتی که منظور از «دولت» در این مباحث، دولت در معنای عام آن است و منظور از آن در اینجا صرفاً قوه مجریه نیست، بیان کرد: ما در بحث‌های حقوقی، اموال را به اموال خصوصی و اموال عمومی تقسیم می‌کنیم. اموالی که در اختیار اشخاص خصوصی است، با عنوان اموال خصوصی و اموالی که در اختیار اشخاص عمومی است، با عنوان اموال عمومی شناخته می‌شود. ما اموال عمومی را به دو دسته تقسیم می‌کنیم: اموال ملی و اموال اختصاصی. اموال اختصاصی اموالی است که اشخاص عمومی، امکان تصرفات مالکانه در آن‌ها را دارند. در مقابل، اموال ملی مطرح هستند که به اموال طبیعی و اموال مصنوعی تقسیم می‌شوند.

"اموالی که در اختیار اشخاص خصوصی است، با عنوان اموال خصوصی و اموالی که در اختیار اشخاص عمومی است، با عنوان اموال عمومی شناخته می‌شود"منابع طبیعیِ هر کشور، داخل در مفهوم اموال ملی هستند.

وی افزود: اموال مصنوعی که در تقسیم‌بندی اموال ملی قرار می‌گیرند، عبارتند از: اموالی که دولت در راستای انجام امور حاکمیتی از آن‌ها استفاده می‌کند؛ مثل اموالی که در حوزه دفاع ملی استفاده می‌شود. اموال ملی به عنوان دسته‌ای از اموال ذی‌قیمت و تأثیرگذار در جامعه، بسیار حائز اهمیت بوده و حقوق‌دانان و تصمیم‌گیرندگان در نظام‌های سیاسی مختلف، به دنبال حراست از این اموال هستند.

کرمی در ادامه به تشریح دیدگاه‌های مطرح در خصوص ماهیت تصرفات دولت در اموال ملی و مبنای آن‌ها پرداخت و گفت: راجع به ماهیت اختیارات دولت در اموال ملی در حقوق اداری دو دیدگاه مطرح می‌شود؛ دیدگاه مالکیت و دیدگاه غیرمالکیت. دیدگاه مالکیت، تصرفات دولت را تصرفات مالکانه می‌داند. دیدگاه دوم، دیدگاه غیرمالکیت است که عناوین مترادفی دارد. نظریه نگهداری، نگهبانی، مدیریت و حراست عبارت‌هایی است که به کار گرفته شده است.

عضو هیات علمی دانشگاه شاهد ادامه داد: ما در بحث خود عِدلی که از نظام حقوقی خودمان برای آن استفاده کرده‌ایم، مفهوم ولایت است.

ولایت به عنوان یک مفهوم حقوقی که در مقابل مالکیت قرار می‌گیرد، مدنظر است. دو مبنای مهم برای دیدگاه غیرمالکیت مطرح است؛ اولی، مخالفت با نهاد شخصیت حقوقی است. مطابق آنچه در مباحث حقوقی مطرح بوده است، صرفاً اشخاص طبیعی و حقیقی دارای شخصیت حقوقی بوده‌اند.

وی تصریح کرد: شخصیت حقوقی ابتدا در حقوق خصوصی به وجود آمد و در اوایل قرن بیستم شخصیت حقوقی برای اشخاص حقوق عمومی به رسمیت شناخته شد. اولین گروهی که با نهاد شخصیت حقوقی برای دولت مخالف بودند، خصوصی‌گرایان بودند که شخصیت حقوقی را منحصر در حقوق خصوصی می‌دانستند. دیدگاه دوم، دیدگاه فردگرایان بود که نمی‌توانستند در تحلیل‌های خود شخصیت حقوقی برای دولت در نظر بگیرند تا به تبع آن، بحث مالکیت برای دولت مطرح شود.

کرمی افزود: ثمره مبنای اول این است که وقتی دولت نمی‌تواند مالک باشد، چون شخصیت حقوقی ندارد، تنها چیزی که می‌ماند این است که از اموال ملی حفاظت کند.

"اولین گروهی که با نهاد شخصیت حقوقی برای دولت مخالف بودند، خصوصی‌گرایان بودند که شخصیت حقوقی را منحصر در حقوق خصوصی می‌دانستند"مبنای دوم دیدگاه غیرمالکیت، تضاد میان مالکیت و کاربری عمومی است. حقوق طبیعی‌ها معتقد بودند که اموال ملی و عمومی به‌خاطر ماهیت‌شان اصلاً قابل تملک نیستند. براساس دیدگاه طبیعیون، چون میان مالکیت و کاربری عمومی تضاد وجود دارد، امکان مالکیت دولت بر اموال ملی وجود ندارد.

وی در ادامه به تشریح نظریات ارائه شده در راستای این مبانی پرداخت و بیان کرد: معتقدین به این مبانی، راهکار‌هایی را برای اجرای این اندیشه‌ها ارائه داده‌اند؛ نخست، نظریه مالکیت ملت و نگهبانی دولت، که قائل به این است که ملت، مالکیت اموال ملی را داشته و دولت، حراست از این اموال را برعهده دارد. دوم، نظریه حاکمیت است. حاکمیت، سلطه‌ای است که دولت نسبت به سراسر سرزمین و قلمروی خود دارد و این اختیار به او کمک می‌کند که از اموال ملی حفاظت کند.

دیدگاه سوم، نظریه دارایی کاربری است. ما مفهومی در نظام حقوقی و مباحث فقهی داریم و آن، بحث مصرف و جهت است. در حقوق اداری نیز مطرح شد که اموال ملی، دارایی‌های کاربری عمومی هستند. کاربری این اموال، چون نفع‌رسانی به عموم ملت است، این اموال متعلق به این کاربری هستند. دیدگاه چهارم، نظریه حقوق عینی است.

"حقوق طبیعی‌ها معتقد بودند که اموال ملی و عمومی به‌خاطر ماهیت‌شان اصلاً قابل تملک نیستند"آن‌ها قائل هستند که مفهوم شخصیت حقوقی یک مفهوم ذهنی است. ما در حقوق عمومی و حقوق اداری باید به دنبال مفاهیم عینی باشیم. عینی‌ترین مفهوم، بحث خدمات عمومی است. اموال ملی اموالی است که در راستای خدمات عمومی است.

کرمی در ادامه به بررسیِ موضوع از منظر نظام حقوقی ایران پرداخت و گفت: راجع به نظام حقوقی خودمان می‌توانیم بحث را از سه منظرِ دکترین، قوانین موضوعه و فقه امامیه پی بگیریم. با بررسی آثار حقوق‌دانان، ادبیاتی را استخراج کرده‌ایم که می‌توان آن‌ها را بر مبنای دیدگاه غیرمالکیت تحلیل کرد.

در حوزه قوانین موضوعه، در سطح قانون اساسی اصول ۴۴، ۴۵ و ۸۳ را داریم که مستقیم راجع به اموال ملی هستند. از سیاق این اصول برداشت می‌شود که قانون‌گذار اساسی معتقد است که اختیارات دولت نسبت به اموال ملی، اختیارات غیرمالکانه است؛ برای نمونه، اصل ۴۴ در ذیل اصل راجع به بخش دولتی تصریح می‌کند: به ‌صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.

وی تأکید کرد: مالکیت عمومی اینجا صراحت دارد و اینکه در اختیار دولت است، دلیلی بر این است که اختیار دولت اختیار مالکانه نیست. در قوانین عادی نیز، در قانون توزیع عادلانه آب، مصوب ۱۳۶۱، عنوان فصل اول قانون، مالکیت عمومی و ملی آب است. در قانون نفت، مصوب ۱۳۶۶، بند هفدهم از ماده یک از اِعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی صحبت می‌کند.

کرمی ادامه داد: در میان فقها نیز گروهی قائل به این هستند که کلیه اموال عمومی، یعنی هم اموال ملی و هم اموال اختصاصی، تحت ولایت حکومت اسلامی است. این دسته از فقها این اختیارات را اختیارات مالکانه نمی‌دانند و آن را داخل در مفهوم ولایت می‌دانند.

"حاکمیت، سلطه‌ای است که دولت نسبت به سراسر سرزمین و قلمروی خود دارد و این اختیار به او کمک می‌کند که از اموال ملی حفاظت کند"گروهی دیگر معتقدند که یک دسته از اموال عمومی متعلق به عموم مردم است که حکومت نسبت به آن‌ها مالکیت ندارد و یک دسته از اموال تحت تملک خود دولت است که صرف مصارف خود آن می‌شود.

وی در پایان به تبیین شباهت‌ها و تفاوت‌های این دو دیدگاه پرداخت و گفت: از نظر تشابه، هم ولایت و هم مالکیت، هر دو نوعی سلطه تشریعی هستند. تمایز آن‌ها این است که مالکیت، از جنس حق و ولایت، از جنس تکلیف است. در نتیجه، مالکیت قابل اسقاط است، اما ولایت قابل اسقاط نیست. دوم، مالکیت سلطه نفع‌بری است، اما ولایت تسلطی است که ماهیت آن نفع‌رسانی است و باید به کسی یا چیزی که مولی‌علیه محسوب می‌شود، نفع برسد. سوم، مالکیت صرفاً بر اموال قابل اعمال است، اما ولایت هم بر اموال و هم بر اشخاص قابلیت اعمال دارد.

چهارم، مالکیت مبتنی بر مصلحت مالک است، اما ولایت مبتنی بر مصلحت مولی‌علیه است. با توجه به مبانیِ نظام حقوقی ما و با توجه به واقعیت‌های بیرونی، آنچه به ما در راستای حراست از اموال ملی کمک می‌کند، نظریه غیرمالکیت است که ما با عنوان نظریه ولایت از آن یاد می‌کنیم. بر این اساس، اموال ملی متعلق به ملت است و دولت به عنوان ولی، می‌تواند تصرفاتی را در راستای مصلحت عمومی در آن‌ها انجام دهد.

اصطلاح جامعی به عنوان اموال ملی در قوانین وجود ندارد

در ادامه این نشست، ولی رستمی؛ عضو هیات علمی دانشگاه تهران به بیان نقطه‌نظرات خود پرداخت و گفت: در قوانین و مقررات ما و در ادبیات اساتید حقوق، کمتر بحث اموال ملی به کار رفته است. در ادبیات قانونی ما عمدتاً اصطلاحات اموال دولتی و اموال عمومی به کار رفته است. مثلاً اصل ۱۳۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌گوید: "صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی ...

"کاربری این اموال، چون نفع‌رسانی به عموم ملت است، این اموال متعلق به این کاربری هستند"". در قانون توزیع عادلانه آب هم، عمومی را در کنار ملی به کار می‌برد و معلوم نیست که این‌ها مترادف هم یا مکمل هم هستند. به هرحال، اصطلاح جامعی به عنوان اموال ملی در قوانین وجود ندارد.

وی افزود: مشکل اصلیِ ما در این باره نظام حقوقیِ آشفته ماست. نظام حقوقی ما به اموال ملی و اموال اختصاصی نظم نداده است و نظریه شما در نظام حقوقی ما عملاً کاربرد ندارد؛ هرچند درست است. هنوز در قوانین ما امکان فروش اراضی ملی وجود دارد، جز جنگل‌ها، ولی باز هم امکان‌پذیر است.

قانون، واگذاری اراضی در جمهوری اسلامی ایران که شورای انقلاب تصویب می‌کند، اجازه می‌دهد که اراضی ملی یا عمومی واگذار شود. قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی این را در ماده ۹ ممنوع می‌کند، ولی هنوز جوهر آن خشک نشده، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور می‌آید استثنا قائل می‌شود و می‌گوید؛ در مورد احداث شهرک‌های صنعتی، کشاورزی، خدمات و حتی هتلداری می‌شود این اموال را واگذار کرد.

رستمی تأکید کرد: نظام حقوقی ما بسیاری از اصولی را که در نظریه شما یا نظریات مشابه آن وجود دارد، قبول نکرده است؛ برای نمونه، بحث داوری‌ناپذیری، عدم انتقال، عدم قبول اماره تصرف، عدم مرور زمان، عدم پرداخت هزینه دادرسی در مورد این دعاوی و اصول دیگری که ذاتاً به اموال عمومی مربوط است. من قبول دارم که باید همین چیزی که شما می‌گویید، باشد و این درست است، اما آیا این‌چنین است؟ چه کار کنیم این‌چنین باشد؟ آثار و تبعاتی که نظریه ولایت دارد، چیست؟

این عضو هیات علمی دانشگاه تهران در پایان گفت: چرا ما هنوز نتوانسته‌ایم چارچوب دقیقی برای بهره‌برداری از اموال عمومی داشته باشیم؟ قانون مدنی در مواد ۲۵ و ۲۶ در جا‌هایی اموال دولتی را به معنای اموال عمومی می‌گیرد؛ لذا حقوق‌دانان حقوق خصوصی می‌گویند؛ اموال دولتی بر دو نوع است؛ اموال دولتی به معنی خاص، اموال دولتی به معنی عام. می‌بینیم که حقوق‌دانان هم تعابیر مختلفی را مطرح کرده‌اند.

تأکید بر تولید ادبیات در حوزه حقوق عمومی

سپس کورش استوارسنگری، عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی و ناقد دوم نشست طی اظهاراتی اهمیت تولید ادبیات در حوزه حقوق اداری اختصاصی را مورد اشاره قرار داد و در ادامه بیان کرد: معتقدم در نظریه‌پردازی علاوه بر مبنا و ماهیت، تولید ادبیات نیز بسیار مهم است. به نظر می‌رسد در حوزه تولید ادبیات، این نظریه‌پردازی دچار سرگردانی است.

وی سپس خطاب به ارائه‌دهنده نشست افزود: مثلاً شما در مورد ولایت تکوینی و تشریعی بحث کرده و فرموده‌اید که این‌ها کلامی است و حقوقی نیست، اما باز هم در مطالب بعدی بر بنیاد همین تقسیم‌بندی به حوزه مالکیت پرداخته‌اید.

"با بررسی آثار حقوق‌دانان، ادبیاتی را استخراج کرده‌ایم که می‌توان آن‌ها را بر مبنای دیدگاه غیرمالکیت تحلیل کرد"مطلب دیگر این است که شما گفته‌اید؛ ما دو نظر داریم که مطابق آن‌ها دولت، یا نسبت به اموال عمومی مالک است یا نیست. فرموده‌اید آن‌هایی که شأن مالکیت برای دولت قائل نیستند، در قالب نظریه نگه‌داری و به نظر می‌رسد فرموده‌اید که در فقه و در حقوق ایران در قالب نظریه ولایت مطرح شده است. من معتقدم این ادبیات، ادبیات حقوق اداری نیست.

استوارسنگری ادامه داد: تقریباً ده سال پیش جدلی میان مرحوم هاشمی‌رفسنجانی و آقای آملی‌لاریجانی در خصوص وقف دانشگاه آزاد پیش آمد. آنجا مطرح شد که مگر هیات امنای دانشگاه آزاد مالک است که بتواند دانشگاه آزاد را وقف کند؟ بیان شد درست است که در اشخاص حقوقی اساساً هیأت مدیره مالک نیست، ولی به بیان حقوق مدنی، اهلیت تصرف دارد. آیا ما نمی‌توانستیم در حقوق اداری ایران بگوییم که اینجا اداره صلاحیت اداره و نگهداریِ اموال را دارد، نه صلاحیت مالکیتی؟ آیا می‌شد ما یک تأسیس یا عنوان حقوقیِ خاص را در حقوق اداری ابداع کنیم؟

وی تأکید کرد: به نظر می‌رسد اگر ما به جایی برسیم که به سمت تولید ادبیات برویم، خود نیمی از دستاورد است.

شما در ابتدا به قوانین و سپس، به فقه اشاره کردید، در حالی که قبل از قوانین باید به فقه می‌پرداختید تا بگوییم که تجلی این نظریات در قوانین ما چگونه بوده است. اصل ۴۴ قانون اساسی ـ که به آن اشاره کردید ـ تمامیِ مصادیقی که بیان می‌کند، از یک سنخ نیستند. مثلاً گفته است معادن بزرگ، بانکداری و هواپیما، اما واقعاً سنخ معدن و هواپیما یکی است؟ به نظر من این اصل مصداق خوبی برای اینکه بگوییم قانون اساسیِ ما هم نظریه ولایت را پذیرفته است، نیست.

استوارسنگری در بخش بعدی سخنانش از ارائه‌دهنده بحث پرسید: شما در جایی در مورد تفاوت مالکیت و ولایت بحث کرده‌اید، ولی تفاوت عینی این نظریات چیست؟ اگر نگرش ما نسبت به اموال ملی، نگرش مالکیت یا نظریه ولایت باشد، بالاخره این اموال قابل انتقال هستند یا نیستند؟ اگر بگوییم ما طبق اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی نظریه ولایت را پذیرفته‌ایم، پس چگونه است که ما منابع ملی و اراضی ملی را می‌فروشیم؟ بنابراین، این بحث در حد یک بحث کلامی و تئوریک محض نمانَد و برویم به سمت اینکه تأثیر عینی و ملموس تفکیک نظریه ولایت و مالکیت را تبیین کنیم.