علت ناکارآمدی نظام بهره برداری از منابع آب زیرزمینی چیست

خبرگزاری مهر؛ گروه جامعه: محمد بهنام رسولی کارشناس ارشد عمران آب و فعال حوزه آب و محیط زیست نوشت: اگر آرمان نهایی در مدیریت منابع آب یک سرزمین را دستیابی به توسعه‌ای پایدار و بهره برداری متوازن و مطابق ظرفیت آب‌های موجود قرار دهیم، از تعریف نقش مؤثر و سازنده بهره برداران و سایر گروه‌های دارای نقش (تاثیرپذیر / تأثیرگذار)، گریزی نخواهیم داشت. گواه درستی این گزاره، بررسی تاریخی شیوه و نتایج مدیریت منابع آب در ایران، در طول چند دهه گذشته است به نحوی که با پررنگ شدن و غلبه نقش حاکمیت بر بهره برداری و حفاظت از منابع آب چه در رابطه با آب‌های سطحی و چه در حوزه آب‌های زیرزمینی، به طور همزمان، کمیت و کیفیت منابع، دچار افت شده و در مواردی، در ورطه نابودی قرار گرفته‌اند.

در این رابطه از آنجایی که آب‌های سطحی، دارای منشأ و کمیت مشخص بوده و انتقال آنها قابل مدیریت و اندازه‌گیری است (به ویژه در شبکه‌های آبیاری و زهکشی مدرن)، هیدرو کراسی و نظام حکمرانی دولتی، شاید توانسته باشد نوعی نظم و انضباط موقت، در بهره برداری ایجاد کرده باشد اما در مقوله آب‌های زیرزمینی، به علت ماهیت منبع مشاع و گسترده بودن آبخوان‌ها از طرفی و دسترسی آسان و نسبتاً ارزان از سوی دیگر، ناکارآمدی نظام بهره برداری موجود و لزوم مشارکت گیری و تعریف منافع برد - برد با بهره برداران بسیار آشکارترست و این شاید دلیلی بر فزایندگی بحران گریبانگیر آبخوان‌های دشت‌های مستعد کشور باشد.

بر اساس چنین تحلیلی، موضوع مدیریت مشارکتی در یک دهه گذشته، در بخش آب کشور مورد توجه دوباره (به طور دقیق‌تر تلاش برای بازتعریفی) قرار گرفته است. با این حال علی رغم تلاش‌های صورت گرفته، غلبه نگاه یکسویه و سلسله مراتبی تعریف کنندگان و غفلت آنها از رویکردهای اجتماعی برای اعتمادسازی و جلب همراهی مؤثر مخاطبان، موجب ناکامی و بازگشت دوباره به عقب شده است. گواه این موضوع، دستورالعمل‌های تدوین شده ذیل موضوع مدیریت مشارکتی در راستای احیا و تعادل بخشی آب‌های زیرزمینی ((۱) طرح احیا و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی، دستورالعمل اول: توسعه و پیاده سازی مدیریت مشارکتی منابع آب زیرزمینی، معاونت آب و آبفا، وزارت نیرو، تیرماه ۱۳۹۴) و جمع بندی و ارزیابی پروژه‌های تعریف شده در این راستاست.

برای تحقق آرمان‌های مدیریت مشارکتی، دو مانع اصلی شاید بر سر راه باشد؛ مانع اول عدم باور و اعتقاد واقعی به نقش و توانمندی مردم در بخش‌های مختلفی از حاکمیت و مانع دوم عدم کفایت بسترهای قانونی است که اصولاً امکان واسپاری هر جزئی از نقش‌های دیوان سالارانه حاکمیت در مدیریت منابع آب به تشکل‌های مردمی و بخش غیردولتی را در عمل با دشواری مواجه می‌سازد.

در زمینه مدیریت و تخصیص منابع آب کشاورزی، واگذاری مدیریت و تصدیگری منابع آب به مردم، در لایه‌های مختلف قوانین کشور، موارد متعددی قابل احصا است. در این رابطه، عمده مواردی که در آنها به موضوع نحوه تخصیص آب و حقابه و استفاده از ظرفیت‌های مردمی در مدیریت و بهره برداری از منابع آب (شامل آب‌های سطحی و زیرزمینی) و ایجاد تشکل‌هایی در این زمینه قید گردیده است به شرح زیر است:

- اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
- سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران در بخش آب، تنفیذی مقام معظم رهبری
- سیاست‌های کلی برنامه چهارم ابلاغی مقام معظم رهبری (مواد ۱۸، ۳۸،۳۷ و۴۰)
- سیاست‌های کلی برنامه پنجم ابلاغی مقام معظم رهبری (بند ۲۶)
- مواد ۸، ۲۶، ۳۳، ۴۲، ۴۴ قانون توزیع عادلانه آب
- مواد ۱۰، ۱۱، ۱۳، ۱۵ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی
- بند ط تبصره ۱۹ قانون برنامه دوم توسعه
- ماده ۱۰۷ قانون برنامه سوم توسعه
- مواد ۵، ۱۷و ۱۸ قانون برنامه چهارم توسعه
- بند ب در مواد ۱۴۲ و ۱۴۳ قانون برنامه پنجم توسعه
- راهبردهای توسعه بلند مدت منابع آب کشور
- سند فرابخشی مدیریت منابع آب
- آئین نامه اجرایی بهینه سازی مصرف آب کشاورزی
- آئین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی
- قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴
- مواد ۳، ۴، ۸، ۱۷، ۱۸، ۱۹، ۲۳، ۲۴، ۲۶، ۲۸، ۴۳ قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران

در ادامه به مرور موارد و بندهای قانونی اصلی مرتبط و قابل استناد بسنده می‌شود.
- قانون توزیع عادلانه آب (مواد ۸، ۲۶، ۳۳، ۴۲، ۴۴)
ماده ۸- وزارت نیرو موظف است بنا به درخواست متقاضی حفر چاه یا قنات و به منظور راهنمایی فنی و علمی، حفر چاه یا قنات را از لحاظ فنی و اقتصادی مورد بررسی قرار داده و در صورت لزوم متخصصین خود را به محل اعزام نماید تا متقاضی را راهنمایی کنند و هزینه کارشناسی طبق تعرفه‌وزارت نیرو به عهده متقاضی خواهد بود.

تبصره - شرکت‌های تعاونی روستایی و مراکز خدمات روستایی و عشایری و مؤسسات عام‌المنفعه فقط ۵۰% هزینه کارشناسی مقرر را پرداخت‌خواهند کرد.

ماده ۲۶- وزارت نیرو مکلف است با توجه به اطلاعاتی که وزارت کشاورزی در مورد مقدار مصرف آب هر یک از محصولات کشاورزی برای هر ناحیه در اختیار وزارت نیرو قرار می‌دهد میزان مصرف آب را توجه به نوع محصول و میزان اراضی تعیین و بر اساس آن اقدام به صدور اجازه بهره برداری کند.

ماده ۳۳ - وزارت نیرو موظف است نرخ آب را برای مصارف شهری و کشاورزی و صنعتی و سایر مصارف با توجه به نحوه استحصال و مصرف‌برای هر یک از مصارف در تمام کشور به شرح زیر تعیین و پس از تصویب شورای اقتصاد وصول کند.

الف - در مواردی که استحصال آب به وسیله دولت انجام پذیرفته و به صورت تنظیم شده در اختیار مصرف‌کننده قرار گیرد، نرخ آب با در نظرگرفتن هزینه‌های جاری از قبیل: مدیریت، نگهداری، تعمیر، بهره‌برداری و هزینه استهلاک تأسیسات و با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی هر منطقه تعیین و از مصرف‌کننده وصول‌می‌شود.

ب - در مواردی که استحصال آب به وسیله دولت انجام نمی‌پذیرد دولت می‌تواند به ازا نظارت و خدماتی که انجام می‌دهد با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی هر منطقه در صورت لزوم عوارضی را تعیین و از مصرف‌کننده وصول کند.

ماده ۴۲ - در مورد بهره‌برداری از آب‌های سطحی حل اختلاف حاصل در امر تقدم یا اولویت و نحوه میزان برداشت و تقسیم و مصرف آب و همچنین‌اختلافاتی که موجب تأخیر آب‌رسانی می‌شود ابتدا باید از طریق کدخدا منشی توسط سرآبیاران و میرابان با همکاری شوراهای محلی در صورتی که‌وجود داشته باشد فیصله پذیرد و در صورت ادامه اختلاف به دادگاه صالح مراجعه می‌کند.

ماده ۴۴ - در صورتی که در اثر اجرای طرح‌های عمرانی و صنعتی و توسعه کشاورزی و سدسازی و تأسیسات مربوطه یا در نتیجه استفاده از منابع آب‌های سطحی و زیرزمینی در ناحیه یا منطقه‌ای قنوات و چاه‌ها و یا هر نوع تأسیسات بهره‌برداری از منابع آب متعلق به اشخاص تملک و یا خسارتی بر آن وارد شود و یا در اثر اجرای طرح‌های مذکور آب قنوات و چاه‌ها و رودخانه‌ها و چشمه‌های متعلق به اشخاص حقیقی یا حقوقی و حقابه بر آن نقصان‌یافته و یا خشک شوند به ترتیب زیر برای جبران خسارت عمل خواهد شد.
الف - در مواردی که خسارت وارده نقصان آب بوده و جبران کسری آب امکان‌پذیر باشد، بدون پرداخت خسارت، دولت موظف به جبران کمبود آب خواهد بود.

ب - در مواردی که خسارت وارده ناشی از نقصان آب بوده و جبران کسری آب امکان‌پذیر نباشد خسارت وارده در صورت عدم توافق با مالک یا مالکین طبق رأی دادگاه صالحه پرداخت خواهد شد.

ز - در صورتی که در اثر اجرای طرح خسارتی بدون لزوم تصرف و خرید به اشخاص وارد آید خسارات وارده در صورت عدم توافق طبق رأی دادگاه صالحه پرداخت خواهد شد.

- قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی (مواد ۱۰، ۱۱، ۱۳، ۱۵)

ماده ۱۰- به منظور هماهنگی سیاستگذاری در زمینه تأمین، توزیع و مصرف آب کشور، شورایی بهنام شورای عالی آب متشکل از وزرای نیرو، جهادکشاورزی، صنایع و معادن، کشور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست، یک نفر از اعضای کمیسیون‌کشاورزی، آب و منابع طبیعی با انتخاب مجلس شورای اسلامی به
عنوان ناظر و دو نفر از متخصصین بخش کشاورزی به حکم رئیس جمهور تشکیل‌می‌گردد.

"محل تحویل حجمی‌آب بر اساس مفاد این آئین‌نامه در خصوص شبکه‌های آبیاری، نقطه شروع آبگیری اراضی تحت پوشش و تشکل‌های بهره‌برداری خواهد بود"ریاست عالیه این شورا با رئیس جمهور یا معاون اول ریاست جمهوری خواهد بود.

تصمیمات این شورا با تصویب هیأت وزیران یا کمیسیون مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی برای دستگاه‌های ذیربط لازم‌الاجرا است.

ماده ۱۱- ترتیبات و هماهنگی‌های لازم بین وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی در زمینه تقاضا، تأمین و مصارف آب کشاورزی و آبزی پروری‌ظرف سه ماه از تصویب این قانون به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.

ماده ۱۳- به منظور اعمال مدیریت یکپارچه در مزارع وظایف مدیریت توزیع و مصرف آب بر اساس قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۳ که به عهده وزارت کشاورزی بوده عیناً به وزارت جهاد کشاورزی محول می‌شود.

ماده ۱۵- این قانون از تاریخ تصویب لازم‌الاجرا می‌باشد و کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن لغو می‌شود.

- آئین نامه مصرف بهینه آب کشاورزی

هیأت وزیران در جلسه مورخ ۱۱/‏۰۶/‏۱۳۷۵‬ بنا به پیشنهاد مشترک شماره ۱۰۲.۳۳۲۹.۸۱.۲۲۳۰ مورخ ۱۲/‏۰۷/‏۱۳۷۴‬ وزارتخانه‌ها نیرو، کشاورزی و جهاد سازندگی و سازمان برنامه و بودجه و به استناد بند "ط" تبصره (۱۹) قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران - مصوب ۱۳۷۳ - و ماده (۵۱) قانون توزیع عادلانه آب- مصوب ۱۳۶۱ - آئین‌نامه اجرایی بهینه‌سازی مصرف آب کشاورزی را به تصویب رساند که بندهای مهم آن در ادامه می‌آید:

ماده ۵ - به منظور تحقق اهداف این آئین‌نامه و در راستای سیاست‌های دولت و برای فراهم آوردن شرایط لازم برای بهره‌وری بهتر از منابع آب و جلب مشارکت بهره‌برداران، وزارت کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر دو سال پس از تاریخ تصویب این آئین‌نامه، نسبت به ایجاد و سازماندهی تشکل‌های قانونی مناسب در اراضی تحت پوشش شبکه‌های آبیاری موضع این آئین‌نامه، نظیر شرکت‌های تعاونی، کشت و صنعت تجارتی، انجمن‌های بهره‌برداری و تشکل‌های کشاورزی برای‌تحویل حجمی آب در منطقه تحویل به این نوع تشکل‌ها که ترتیبات آن در فصل دوم این آئین‌نامه مشخص شده است، اقدام کند. وزارت نیرو مکلف است ضمن همکاری با وزارت کشاورزی در جهت ایجاد تشکل‌های فوق‌الذکر نسبت به تحویل حجمی آب، تنها به تشکل‌های بهره‌برداری معرف شده از طرف وزارت‌کشاورزی اقدام کند.

تبصره ۱ - تا زمان معرفی تشکل‌های موضوع این ماده، سازمان‌های آب منطقه‌ای و سازمان آب و برق خوزستان به اقتضای مورد، نسبت به تحویل آب به نماینده مصرف‌کنندگان در نقاط تحویل، اقدام خواهند کرد.

ماده ۶ – سازمان‌های آب منطقه‌ای و سازمان آب و برق خوزستان مکلفند نسبت به تحویل آب مورد نیاز مصرف‌کنندگان هر منطقه بر اساس الگوی مصرف بهینه‌آب که بر اساس مفاد این آئین‌نامه تعیین می‌شود، اقدام کند.

ماده ۷ - صدور پروانه مصرف بهینه آب برای مصرف‌کنندگان آب کشاورزی برابر ضوابط این آئین‌نامه بر اساس فرم ضمیمه شماره (۲) به عهده سازمان‌های آب منطقه‌ای و سازمان آب و برق خوزستان خواهد بود و پروانه‌های صادرشده، جایگزین پروانه‌های قبلی خواهد بود. بدین منظور کمیسیونی مرکب از سه نفر، شامل نمایندگان سازمان‌های کشاورزی استان‌ها یا مناطق، سازمان آب منطقه‌ای ذیربط و یک نفر کارشناس حقوقی تشکیل می‌شود.

تبصره ۳ - سازمان‌های آب منطقه‌ای و سازمان آب و برق خوزستان مجازند در سال‌ها و یا دوره‌های خشک که کاهش عرضه یا جیره‌بندی آب ضرورت داشته‌باشد، سقف تحویل آب مندرج در پروانه‌های صادر شده را به طور متناسب کاهش دهند. همچنین میزان دبی و حجم آب قابل تحویل بر حسب تغییرات احتمالی‌الگوی کشت و راندمان‌های آبیاری مورد تجدید نظر قرار می‌گیرد.

ماده ۸ - پس از تعیین میزان آب قابل تحویل با الگوی مصرف بهینه آب در هر یک از مناطق آبیاری، آب به صورت حجمی تحویل می‌شود. محل تحویل حجمی‌آب بر اساس مفاد این آئین‌نامه در خصوص شبکه‌های آبیاری، نقطه شروع آبگیری اراضی تحت پوشش و تشکل‌های بهره‌برداری خواهد بود.

این محل برای‌شبکه‌های مدرن حداقل در ابتدای کانالهای فرعی و شبکه‌های تلفیقی و سنتی بر حسب مورد و بنا به تشخیص سازمان‌های آب منطقه‌ای و سازمان آب و برق‌خوزستان خواهد بود.

ماده ۹ - برای تحقق تحویل حجمی آب، کلیه سازمان‌های آب منطقه‌ای و سازمان آب و برق خوزستان مکلفند ظرف حداکثر یک سال پس از تصویب و ابلاغ‌این آئین‌نامه، نسبت به تأسیس سیستم‌های اندازه‌گیری جریان آب در نقاطی که دارای شرایط مندرج در ماده (۸) این آئین‌نامه می‌باشد، با استفاده از تجهیزات مناسب بر حسب مورد و با هزینه مصرف‌کنندگان اقدام نمایند، به طوری که با بهره‌برداری از این تجهیزات بتوان با مدت قابل قبول، آب تحویلی را اندازه‌گیری و محاسبه کرد.

ماده ۱۰ - تدابیر اجرایی و اقتصادی برای مصرف بهینه آب کشاورزی موضوع این آئین‌نامه، به شرح زیر تعیین می‌شود:

الف - میزان آب بهای کشاورزی آب‌های سطحی در خصوص مصرف‌کنندگانی که میزان آب تحویلی برای آنان برابر الگوی مصرف بهینه آب باشد، بر حسب این‌که اراضی در محدوده شبکه‌های مدرن، تلفیقی یا سنتی قرار داشته باشد، برابر قانون تثبیت آب بهای زراعی و آئین‌نامه‌های اجرایی ذیربط اخذ می‌شود.

ب - تحویل آب به بهره‌برداران، بیش از مقادیر تعیین شده در چهارچوب این آئین‌نامه مجاز نیست و سازمان-های آب منطقه‌ای و سازمان آب و برق خوزستان‌مکلفند آب را در همان حد الگوی مصرف به مصرف‌کنندگان تحویل کند.

تبصره - هر گاه مصرف‌کننده بنا به تشخیص سازمان¬های آب منطقه‌ای یا سازمان آب و برق خوزستان شرایط لازم را برای اعمال الگوی مصرف بهینه آب نداشته باشد، حداکثر تا مدت دو سال تحویل آب بیش از مقدار مصرف، تا حد بیست و پنج درصد (۲۵%) الگوی مصرف بهینه آب، بدون اشکال خواهد بود. در این صورت آب بهای آب تحویلی تا ده درصد (۱۰%) مازاد بر حجم تعیین شده در الگوی مصرف بهینه آب، یک و نیم برابر رقم تعیین شده نسبت به مازاد و به‌تناسب نوع شبکه، محاسبه و اخذ می‌شود و از ده درصد (۱۰%) تا سقف بیست و پنج درصد (۲۵%) سه برابر رقم تعیین شده نسبت به مازاد و نوع شبکه محاسبه و اخذ می‌شود.

ماده ۱۱ - در مورد مصرف‌کنندگانی که با اعمال شیوه‌های مختلف مدیریت مصرف، بتوانند با حفظ میزان تولید در واحد سطح برای یک الگوی کشت مقررمصارف را تقلیل دهند، امتیازاتی به شرح زیر تعلق خواهد گرفت:

الف - کاهش نرخ آب بها به نسبت درصد صرفه‌جویی در الگوی مصرف بهینه آب،

ب - ایجاد تسهیلات در تحویل نهاده‌های یارانه‌ای و تحویل ماشین‌آلات کشاورزی.

ج - اجازه توسعه کشت در اراضی تحت پوشش نقاط تحویلی آب به تناسب صرفه‌جویی در مصارف آب،

د - دریافت تسهیلات لازم برای تبصره (۷۶) قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران - مصوب ۱۳۷۳ - برای تهیه طرح‌و نقشه و همچنین دریافت تسهیلات اعتباری ارزان‌قیمت و طویل‌المدت به منظور اجرای طرح‌های توسعه و ایجاد شبکه‌های تحت فشار.

گرچه هریک از قوانین مرور شده می‌توانند بخش‌هایی از پازل حقوقی مدیریت مشارکتی را پر کند، اما واقعیت آن است که بخش‌های مفقود این پازل؛ عملاً به رسمیت شناختن مدیرت بخش غیردولتی بر منابع آب را ناممکن ساخته است. گرچه با تجربه دستورالعمل‌های حاکمیتی قبلی مصوب در وزارت نیرو و جهادکشاورزی؛ شکل گیری طرح و یا لایحه‌ای شامل ابعاد و چارچوب‌های مدیریت مشارکتی منابع آب در مجلس شورای اسلامی ناکارآمد می‌کند اما اگر این نوبت، سهمی هم برای نمایندگان بهره برداران و تشکل‌های قانونی در تدوین دستورالعمل‌ها و قوانین دیده شود (در مقابل نگاه‌های یکسویه قبلی) و ارزیابی دقیقی از خلاءها و مشکلات صورت پذیرد؛ می‌توان این امید را داشت تا مدیریت مشارکتی به مطالبه و حقی مردمی تبدیل شود تا لطف و منتی از سوی حاکمیت بر مردم و بهره برداران واقعی منابع آب.