دوگانه اجاره و تسهیلات مسکن؛ گزارش به مردم

البته رژیم مالیات بر مستغلات نیز به عنوان یک ابزار تنظیمی نقش مؤثری در این بازار دارد. تفکیک این سه عامل از یکدیگر نه‌تنها کمکی به عرضه و تسهیل دسترسی متقاضیان به مسکن مناسب و در استطاعت را نمی‌کند بلکه، شرایط را سخت‌تر و گرهی بر گره‌ها می‌افزاید. در این گزارش به دوگانه‌ی اول پرداخته می‎شود و موضوع مالیات بر مستغلات را در یک گزارش مستقل؛ به قید حیات گزارش خواهم نمود. هدف از ارائه‌ی این گزارش به هیچ‌وجه مخالفت با راه‌دوکارهای اتخاذی دولت، از جمله اعطای تسهیلات ودیعه اجاره نیست بلکه، در پی آن هستم که تصویر کامل‌تر و دقیق‌تری از شرایط اقتصاد مسکن ارائه کنم تا هم متقاضیان و هم متخصصان حوزه‌های حقوق و اقتصاد و سیاست‌گذاران از تجربه گذشته درس بگیرند و در تصمیم‌های‌شان ملحوظ نمایند.

از منظر اقتصادی مبلغ قسط بازپرداخت تسهیلات بانکی خرید خانه و مبلغ اجاره‌بها در بحث تصمیم‌گیری برای خرید و یا اجاره مسکن دو خدمت قابل‌جایگزینی هستند. بدین معنی که اگر مبلغ قسط کمتر و یا در حوالی نرخ اجاره‌بها باشد متقاضیان مسکن ترجیح می‌دهند که به خودشان تا جایی که ممکن است سختی بدهند و هرچه اندوخته دارند به‌عنوان مبلغ اولیه تامین و به‌جای مبلغ اجاره، اقساط ماهیانه بپردازند، با این چشم‌انداز که در پایان مالک یک واحد مسکونی خواهند شد. اما اگر مبلغ اجاره نسبت به مبلغ قسط کمتر باشد، افراد ترجیح می‌دهند که به‌جای خرید از دارایی‌شان به هر میزان که هست استفاده‌ی مطلوب‌تری در زمان حال کنند تا این‌که درگیر پیامدهای خرید خانه برای یک مدت طولانی شوند. از این رو ‌است که همواره بانک‌های مرکزی در دنیا به دو شاخص مهمی که در سیاست‌گذاری پولی توجه دارند، تغییرات روند نرخ‌های اجاره‌بها و اقساط تسهیلات مسکن متناسب با سود تسهیلات است. و به‌موقع جهت تعادل به بخشی به بازار ورود می‌کنند.

البته پیش از ورود به بحث ضروری است که این نکته را متذکر شوم که اساسا موضوع قیمت تابعی از شرایط اقتصاد کلان است و مساله‌ای بخشی نیست. به ویژه زمانی که شاخص کل سهام در بازار بورس تهران نسبت ابتدای سال ۱۳۹۷ حدود ۲۱، ارز حدود ۴.۵ و سکه ۶.۸ برابر می‌شود، طبیعی است که نرخ مسکن نیز در تهران حدود ۳.۷ برابر رشد کند. لیکن در این گزارش ما موضوع را از منظر درون‌بخشی مورد بحث و بررسی قرار می‌دهیم و شرایط محیط اقتصاد کلان را مفروض می‌گیریم. اگر چنین فرضی را منظور ننمایم از یک سوی، امکان ورود به بحث بخشی را نخواهیم داشت و از سوی دیگر، تمام نتیجه‌گیری‌ها از اعتبار ساقط می‌شوند.

۱- اقساط تسهیلات مسکن به‌عنوان خدمت قابل جایگزین در بازار رقابتی اجاره در بازار

بحث را با یک مثال عددی آغاز می‌کنیم تا این موضوع روشن‌تر شود. فرض کنید ارزش آپارتمانی یک میلیارد تومان است. با فرض این‌که نرخ اجاره‌بها در حدود یک به دویست قیمت ملک تعیین می‌شود، اجاره بهای این واحد ماهیانه حدود پنج میلیون تومان خواهد بود. حال فرض کنید که سیستم بانکی امکان تامین تسهیلات دست‌ِ‌کم ۶۰درصد از بهای ملک را دارد. در این صورت فرد می‌تواند ۶۰۰میلیون تومان تسهیلات اخذ کند. حال آنچه مهم است نحوه اخذ این تسهیلات، میزان سود و طول دوره بازگشت آن است. اگر نرخ سود ۱۸درصد و طول دوره بازگشت تسهیلات ۱۲ سال باشد اقساط ماهانه این تسهیلات عبارت از ده‌میلیون و یکصدو نود چهار هزار تومان خواهد بود. اما اگر نرخ سود ۸‌درصد و طول دوره بازگشت ۱۵ سال باشد، میزان اقساط ماهیانه پنج‌میلیون‌ و هفت‌صد و سی‌وچهار هزار تومان خواهد شد. در حالت دوم مبلغ اقساط ماهیانه نزدیک مبلغ اجاره‌بهاست. بنابراین، احتمالا تعدادی از مستاجران به پشتوانه‌ی پس‌اندازهای پیشین خود و هم‌چنین کمک‌هایی که از والدین، خویشان و یا دوستان و سایر روش‌های معمول در خانواده‌ها متمایل شوند که مبلغ پرداخت اولیه را تامین کنند و از بازار اجاره به بازار خرید ملک، هرچند کوچک و باکیفیتی نه‌چندان مطلوب منتقل شوند، به این امید که با این کار یک پایه‌ای برای خود ایجاد کنند و بعدها آن را بهبود بخشند. بنابراین، بخشی از فشار بازار اجاره کاسته می‌شود و نرخ اجاره‌بها نیز به‌تبع به سمت پایین تعدیل خواهد شد. با کاهش اجاره‌بها، تقاضا برای آن افزایش می‌یابد و تقاضا برای دریافت تسهیلات کاهش می‌یابد. لذا، سیستم بانکی مجبور به کاهش نرخ تسهیلات بخش مسکن می‌گردد. معکوس این هم مصداق دارد. وقتی مبلغ اقساط بسیار بیش از مبلغ اجاره‌بها باشد؛ مانند وضع موجود، افراد امکان خرید ملک را از دست می‌دهند و از بازار خرید به بازار اجاره مهاجرت می‌کنند تاثیرات فزاینده بر تقاضای تسهیلات و نرخ آن دارد. اینجاست که سیاست پولی نقش بسیار مهمی در بازار مسکن اعم از خرید و یا اجاره دارد.

با توجه به توضیحی که داده‌شد، سیاست‌گذار پولی سه ابزار برای ایجاد تعادل در بازار مسکن دارد. یکم، تعیین سقف تسهیلات و نسبت آن با قیمت یک واحد مسکونی متعارف، دوم، نرخ سود و سوم دوره بازپرداخت. هرچه نسبت تسهیلات به قیمت یک واحد مسکونی متعارف بیشتر باشد و هر چه نرخ سود کمتر و هرچه دوره‌ی بازپرداخت طولانی‌تر باشد، امکان رقابت اقساط ماهیانه با اجاره‌بها بیشتر خواهد شد. در این میان، البته محصولات پولی دیگری هم چون پرداخت تنها سود و یا پرداخت‌ها پلکانی و مدل‌های دیگر نیز قابل طراحی و عرضه هستند.

البته داستان به این سادگی نیست و دارای ابعاد دیگری نیز هست که باید به آن‌ها نیز توجه شود. چراکه افزایش میزان تسهیلات، کاهش نرخ سود و افزایش دوره‌ی بازپرداخت مطلوبیّت اعطای تسهیلات برای بانک‌ها را کاهش می‌دهد. درنتیجه سهم بخش مسکن از کل تسهیلات بانکی کاهش خواهد یافت. و نکته دوم آن‌که بانک‌ها و مؤسسه‌های مالی در صورت چنین سخاوتی با کسری منابع مواجه و چاره‌ای جز اضافه برداشت از بانک مرکزی نخواهند داشت. این نیز درنهایت منجر به افزایش پایه‌ی پولی و ناترازی حساب‌های بانک‌ها می‌گردد. این‌جاست که نیاز به ترکیب سیاست پولی و سیاست مالی است وگرنه بانک مرکزی به‌تنهایی امکان سیاست‌گذاری ندارد. برای حل این تعارض و اتخاذ تدبیر درست، تجربه‌ی دنیا نشان می‌دهد که تاسیس و نقش‌آفرینی بانک‌های توسعه‌ای بسیار مهم است. بانک‌های توسعه‌ای با سه ابزار از سوی دولت و قانون‌گذار موردحمایت قرار می‌گیرند. یکی سیاست مالیاتی شامل معافیت‌ها و نرخ‌های ترجیحی، دیگری مقررات خاص بانکی و دیگری تامین کسری منابع از طریق منابع بین‌بانکی و یا بودجه‌ی دولت است.

برای هر سه ابزار سیاست‌گذاری مثال می‌زنم تا موضوع مفهوم‌تر شود. با توجه به این‌که بانک‌های توسعه‌ای و در خصوص موضوع موردبحث ما بانک مسکن، چون دولتی و یگانه است، وضع مالیات ترجیحی دارای آثار منفی نیست. بنابراین، اگر بانک مسکن به‌جای پرداخت مالیات بر عملکرد، موظف گردد همه‌ساله تمام مبالغ سود عملیاتی خود را افزایش سرمایه دهد، اقدامی در جهت اجرای سیاست دولت در جهت تنظیم‌گری بازار مسکن خواهد بود. این تنها یک نمونه است. سیاست‌های ترجیحی دیگری نیز به نفع سپرده‌گذاران و پس‌اندازکنندگان می‌توان منظور داشت.

در مورد وضع مقررات خاص بانکی، هم‌اکنون نیز بر استناد ماده ۸ قانون تامین اعتبارات مسکن و تشویق خانه‌سازی مصوب ۱۳۵۱ میزان سپرده قانونی صندوق پس‌انداز مسکن دودرصد تعیین شده‌است. حال آن‌که این نسبت برای سایر سپرده‌ها بین ۱۰ تا ۳۰درصد است. البته ملاک عمل بانک مرکزی در حال حاضر ۱۱ تا ۱۳درصد است. افزون‌براین، بر اساس همین قانون، بانک مرکزی می‌تواند سایربانک‌ها را موظف نماید تا قسمتی از سپرده‌های خود را به‌صورت وام در اختیار بانک رهنی قرار دهند و یا به‌جای سپرده‌ی قانونی اوراق مشارکت بانک مسکن با سودهای بسیار پایین را نزد بانک مرکزی تودیع کند. بی‌گمان، این تدبیر از سوی بانک‌ها مورد استقبال قرار خواهد گرفت چون درهرصورت بهتر از سپرده‌گذاری با سود صفردرصد در بانک مرکزی است. همین اختیار در اختیار شورای عالی بیمه است تا قسمتی از ذخایر فنی خود را نزد بانک رهنی سابق و مسکن امروز قرار دهد. البته این اقدام ممکن است مختصر تاثیری بر افزایش میزان نقدینگی داشته باشد که در نهایت باید نقطه تعادل را با تعیین میزان استفاده از این ابزار معین نمود. افزون‌براین‌ها، امکان افزایش سرمایه بانک مسکن و یا سپرده‌گذاری دولت نزد این بانک جهت جبران کسری نیز وجود دارد.

بدین ترتیب بخشی از منابع کسری اجرای سیاست مسکن تامین می‌گردد. این تدبیرها برای سایر بانک‌ها و بیمه‌ها نیز به‌صرفه است. البته، بانک‌های مرکزی دنیا تدابیر دیگری مختص بانک‌های توسعه‌ای بسته به شرایط بازارشان دارند. مهم این است که بانک مرکزی بپذیرد، مقررات بانک‌های توسعه‌ای باید متفاوت از بانک‌های تجاری باشد و از این ابزارها بهره ببرد. قانون پیش‌گفته همین آلان اعتبار دارد و بانک‌مرکزی می‌تواند آن را اجرا نماید. ولی، موردتوجه قرار نمی‌گیرد. ممکن است پرسیده شود چرا؟ پاسخ روشن است، عکس‌العمل سیاست‌گذار پولی به تسهیلات تکلیفی از سوی دولت و مجلس و مداخله گسترده آنان در تخصیص منابع بانکی بدان‌جا رسید که خط فاصلی بین سیاست مالی و پولی کشیده شد، و سیاست‌گذار پولی تحت عنوان استقلال بانک مرکزی به‌طور کامل از این مسئولیّت شانه خالی کرد و به‌قول ‌معروف از آن طرف بام افتاد. این روزها، زمزمه‌هایی برای بازگشت به سرِ خط و تعیین تسهیلات تکلیفی از سوی مجلس برای بخش مسکن وجود دارد که دوباره این چرخه‌ی باطل برای یک دهه بازار مسکن را با چالش‌های بنیادین روبه‌رو کند.

تدبیر سوم، افزایش سرمایه‌ و یا سپرده‌گذاری دولت نزد بانک مسکن در بودجه‌های سالیانه است. این هم در بودجه سال ۱۳۹۵ پیش‌بینی شد ولی، تنها ۵۰%آن اجرا شد و در باقی سال‌ها موردتوجه قرار نگرفت. شوربختانه، نه‌تنها به این تدبیرها توجهی نمی‌شود که روال‌ها ناقص و نیم‌بند جاری نیز تعطیل می‌گردد. گویا مدت اعتبار صندوق پس‌انداز یکم که در خردادماه۱۳۹۴ تاسیس شد، پنج سال بوده و ادامه‌ی آن هنوز از سوی بانک مرکزی تایید نشده، هرچند بانک مسکن این صندوق را تا کنون زنده نگاه داشته‌است[i].

نتیجه‌ی بی‌توجهی به امر تامین مالی احداث و خرید مسکن را در جدول زیر می‌توان دید. سهم کل بخش ساختمان و مسکن از کل تسهیلات بانکی از ۱۷% به ۷% کاهش‌یافته و سهم بانک مسکن از کل تسهیلات از ۵۷% به ۳۹% کاهش‌یافته است.

البته نگاه ریزبینانه‌تر به این موضوع نشان می‌دهد که وضع وخیم‌تر از ظاهر این ارقام کلی است. هفت‌درصد تسهیلات اختصاص‌یافته به کل بخش مسکن و ساختمان است و آن‌چه به بخش مسکن تعلق می‌گیرد، به‌صورت تخمینی تنها نیمِ آن است. بنابراین، سهم تسهیلات بخش مسکن از کل تسهیلات بانکی چیزی در حدود ۳.۵% است. حال اگر به قدرت خرید تسهیلات اعطایی بین سال‌های ۹۰ تا ۹۸ نگاه کنیم موضوع روشن‌تر می‌شود. کل تسهیلات اعطایی شبکه‌ی بانکی در بخش مسکن و ساختمان در سال ۱۳۹۰ معادل ۳۴۱,۳۹۶میلیارد ریال بوده است که در سال ۱۳۹۸ به قیمت ثابت سال ۱۳۹۰ به ۱۳۶,۳۴۹میلیارد ریال کاهش‌یافته است. این بدین مفهوم است که به قیمت ثابت قدرت خرید کل تسهیلات اعطایی در بخش مسکن در سال ۱۳۹۸ به ۱۳۹۰ شصت‌درصد کاهش یافته‌است و تنها چهل‌درصد سال ۱۳۹۰ است. چنانچه همین مقایسه را در مورد تسهیلات اعطایی بانک مسکن انجام دهیم، در سال ۱۳۹۰، ۱۹۷,۳۷۵میلیارد ریال تسهیلات اعطا شده‌است. مبلغ اعطایی بانک مسکن در سال ۱۳۹۸ با قدرت خرید سال ۱۳۹۰ معادل ۵۲,۸۶۷میلیارد ریال بوده‌است. این بدین معنی‌است که قدرت خرید تسهیلات اعطایی بانک مسکن در سال ۱۳۹۸ نسبت به سال ۱۳۹۰ با ۷۳.۲۲درصد کاهش به ۲۶.۷۸درصد رسیده است. مفهوم این ارقام این است که هم سهم تسهیلات اعطایی بخش مسکن از کل تسهیلات اعطایی و هم قدرت خرید کل آن کاهش‌یافته و هم هم‌چنین نقش مؤثر بانک مسکن در تعادل بخشی به بازار مسکن به‌طورکلی تضعیف شده‌است.

هم‌چنان‌که گفته شد و در نمودار بالا ملاحظه می‌شود روند سهم تسهیلات بخش مسکن از کل تسهیلات اعطایی، و میزان تسهیلات اعطایی شبکه و بانک مسکن به قیمت‌ ثابت سال ۹۰ هر سه در دروه‌ی پیش از مسئولیت من به‌شدت نزولی هستند. علیرغم عدمِ همکاری سازمان برنامه و بانک مرکزی ما در وزارت‌خانه با توجه به اتخاذ سیاست تشویق پس‌انداز موفق شدیم که جهت این منحنی را تغییر دهیم و سقوط بیش از گذشته آن جلوگیری نماییم و شاهد خروج مسکن از رکود بسیار عمیق آن و افزایش عرضه در سال ۱۳۹۵ باشیم. این‌ها موضوع‌ها و اهرم‌های فراموش‌شده سیاست‌گذاری بخش مسکن بودند و هستند که سیاست‌گذار در حوزه‌ی مسکن باید به آن‌ها توجه نماید. بی‌گمان، راه‌کار بخش مسکن توجه به این متغیرها و استفاده از این اهرم‌هاست. من در دوره‌ی مسولیتم علیرغم تمام تلاشم در نهایت موفق نشدم که رییس جمهور، دولت و بانک مرکزی را متقاعد کنم که به آن‌ها توجه نمایند و هنوز هم به آن‌ها توجهی نمی‌شود.

تا اینجای بحث نگاه از منظر سیاست‌گذار است. البته لازم به تذکر است که همواره باید شرایط اقتصاد کلان، رشد سریع نقدینگی، افزایش حدود ۴.۵ برابری نرخ ارز، ۶.۸ برابری بهای سکه و رشد حدود ۲۱برابری شاخص کل سهام و تاثیر آن‌ها بر سایر بازارها از جمله مسکن را فراموش نکرد.

حال با مقدمه پیش‌گفته و شرایط اقتصاد کلان، خوب است که به موضوع از منظر متقاضی پرداخته شود. از این منظر افزون بر میزان اقساط ماهیانه و مدت بازپرداخت که در قسمت قبلی درباره آن‌ها بحث شد، میزان سهم تسهیلات از بهای یک واحد مسکونی (Loan to Value, LTV) نیز بسیار مهم است. چون ترکیب این موضوع با میزان اقساط تعیین کنده امکان جانشینی این خدمت با نرخ اجاره‌بها را دارد. جدول زیر سهم تسهیلات از بهای یک واحد مسکونی در پانزده سال گذشته را نشان می‌دهد. هم‌چنان‌که ملاحظه می‌شود این سهم در سال ۱۳۸۳ کمی بیشتر از ۴۱درصد بهای یک واحد مسکونی ۷۵مترمربعی با نرخ متوسط را در تهران شکل می‌داده است. پس‌ازاین سال متاسفانه روند نزولی خود را طی می‌کند تا به کمترین میزان خود یعنی نه‌درصد می‌رسد. این سهم مربوط به سال ۱۳۹۱ است. با پذیرش مسئولیّت وزارت‌خانه در پایان مرداد سال ۱۳۹۲ تمام تلاش من این بود که سقف تسهیلات با هماهنگی بانک مرکزی افزایش یابد. افزون بر این، با اتخاذ سیاست امکان اعطای تسهیلات مسکن به زوجین به ناگاه این سهم در دو ضرب شد. از سال ۱۳۹۵ به بعد دو نوع تسهیلات مسکن در اختیار متقاضیان بود یکی از محل خرید اوراق ممتاز و دیگری صندوق پس‌انداز یکم. نتیجه این اقدام‌ها این شد که در سال ۱۳۹۵ سهم تسهیلات از بهای یک واحد مسکونی متعارف و مطابق الگوی مصرف مسکن در تهران به ۶۱درصد رسید. چون افراد افزون بر امکان استفاده از هریک از این محصولات مالی امکان دریافت جعاله ۴۰میلیون تومانی نیز بودند. این سهم رکورد تاریخی دارد و در ایران فاقد سابقه است.

سهم تسهیلات از بهای یک واحد مسکونی متعارف در سایر شهرها بیش از تهران بود. جدول زیر این سهم را در برخی از شهرهای بزرگ متوسط و کوچک ایران نشان می‎دهد. به‌عنوان‌مثال با احتساب تسهیلات جعاله میزان تسهیلات قابل دریافت در شهر بزرگی چون اهواز به بیش از ۱۰۵درصد رسید. البته این درصد به دلیل این‌که بیش از ۸۰درصد بهای ملک بود قابل پرداخت نبود مگر آن مساحت و بهای واحد مسکونی بیش از واحد متعارف و الگوی مصرف می‌بود. هم‌چنان‌که در جدول زیر دیده می‌شود این درصدها در شهرهای کوچک اغلب بیش از ۱۰۰% بود.

بر همین اساس این برنامه‌ به‌شدت از سوی مردم مورد استقبال قرار گرفت و تعداد پس‌اندازکنندگان در صندوق پس‌انداز یکم به بیش از ۶۶۴ هزار نفر در سال ۱۳۹۸ رسید که تعداد ۱۶۰هزار نفر از آنان از تهران بودند. این نشان می‌داد که این محصول مالی امکان رقابت با نرخ اجاره‌بها را دارد و متقاضیان مسکن به سمت‌وسوی آن روی آوردند. این جزء بزرگ‌ترین موفقیت‌های دولت بود و کم‌کم با فرارسیدن امکان استفاده پس‌اندازکنندگان از امتیاز دریافت تسهیلات‌شان بازار مسکن از رکودی که از سال ۱۳۹۰ در آن فرورفته بود خارج می‌شد. متاسفانه، این برنامه هیچ‌گاه از سوی رییس جمهور جدی گرفته نشد و ایشان در هیچ برنامه رسمی از آن پشتیبانی ننمود و هم‌چنان پی‌گیر ساخت چند پروژه‌ی مسکونی بود.

در تاریخ ۲/۵/۱۳۹۶ که هنوز هیچ‌کدام از اتفاقات افزایش نرخ ارز و رشد تورم رخ نداده‌بود و تنها آغاز نشانه‌های افزایش آرام اجاره‌بها در بازار دیده می‌شد طی نامه‌ای خطاب به رییس جمهور محترم اعلام داشتم که برای کنترل اجاره‌بها باید شرایط صندوق پس‌انداز مسکن و اعطای تسهیلات مسکن؛ شامل افزایش سقف مبلغ تسهیلات، کاهش دوره‌های توقف پس‌انداز و افزایش زمان بازپرداخت، را تسهیل کنیم تا فشار از روی بازار اجاره برداشت شود ‌(روگرفت نامه به پیوست است). شوربختانه، نه‌تنها هیچ توجهی به آن شد بلکه در سال ۱۳۹۷ که سطح عمومی قیمت‌ها تحت تاثیر افزایش محدودیّت تجارت و افزایش قیمت دلار قرار گرفت، به‌جای آن‌که دولت در جهت حفظ قدرت خرید تسهیلات مسکن عمل کند؛ به آن بی‌توجهی نمود. مجددا متاسفانه، میزان تسهیلات به بهای ملک در سال ۱۳۹۸ به ۲۰درصد کاهش یافت؛ قاعدتا این درصد در سال ۱۳۹۹ کاهش بیشتری یافته‌است. با این کار یک‌بارِ دیگر ثبات سیاست‌گذاری در بخش مسکن که ماهیتی درازمدت دارد مورد خدشه قرار گرفت، و نشان داد که متقاضیان نمی‌توانند به سیاست‌های دولت اعتماد کند، و اقساط تسهیلات مسکن قدرت رقابت خود را در برابر اجاره‌بها از دست داد و بازار اجاره یکّه‌تاز میدان شد.

در حال حاضر با توجه به کاهش سهم تسهیلات از بهای ملک و کاهش سهم تسهیلات مسکن به کل تسهیلات بانکی به حدود سه‌ونیم‌درصد در عمل بازار خرید مسکن تبدیل به یک بازار نقد شده‌است که در دنیا اگر بی‌نظیر نباشد، قطعا کم‌نظیر است و تنها کسانی می‌توانند اقدام به خرید بکنند که از نظر مالی متمکّن باشند و یا ملک را با هدف حفظ قدرت خرید پول و سوداگری انجام دهند. و بازار، بازار موجران باشد. حال در این شرایط، به‌جای آن‌که ریشه‌ی موضوع موردتوجه قرار گیرد، دولتیان و مجلسیان در پی وضع مقررات اداری هستند، تا با آن به جنگ نرخ اجاره‌بها بروند. یعنی همان اشتباهی که ده‌ها بار تجربه‌شده و متاسفانه نظام سیاست‌گذاری ایران از آن درس نیاموخته است. و با دشنام دادن به دیگران می‌خواهد بار مسئولیّتِ عدمِ‌شناختِ مساله و بی‌تدبیری خود را کاهش دهد.

۲- شرایط و مقررات بازار اجاره: بازنگری در قانون موجر و مستاجر

زمانی رابطه موجر و مستاجر تحت تاثیر مفهومی به نام عسر و حرج بود و موجر به‌سادگی نمی‌توانست نسبت به تخلیه مستاجر از ملک خود اقدام نماید. مشخصا به ماده ۹ قانون موجر و مستاجر مصوب ۱۳۵۶ و اصلاحات آن در سال ۱۳۵۸ و سال‌های بعدازآن تا سال ۱۳۷۴ به این شرح توجه کنید.

ماده ۹- در مواردی که دادگاه تخلیه ملک مورد اجاره را به لحاظ کمبود مسکن موجب عسر و حرج مستأجر بداند و معارض با عسر و حرج موجر ‌نباشد، می‌تواند مهلتی برای مستأجر قرار بدهد.

‌تبصره ۱- در مواردی که دادگاه صدور حکم تخلیه اماکن آموزشی و دولتی و مورد اجاره مهاجرین جنگی و رزمندگان را بعلت کمبود جای مناسب وعسر و حرج تشخیص دهد دادگاه موظف است تا رفع عسر و حرج به‌مدت پنجسال از تاریخ ۲۸/۶/۱۳۶۴ از صدور حکم خودداری کند و مستأجرین ‌اماکن آموزشی و دولتی مکلفند ظرف این مدت جهت رفع کمبود اماکن تدابیر لازم اتخاذ نمایند.

تبصره ۲- شورای عالی قضائی مکلف است در اولین فرصت دادگاه‌های ویژه‌ای را تشکیل داده و کلیه احکام تخلیه که از طرف دادگاه‌ها یا اداره ثبت‌ صادر گردیده و هنوز اجراء نشده‌است مورد تجدید نظر قرار دهند چنانچه تخلیه منزل مستلزم عسر و حرج برای مستأجر باشد آن حکم را متوقف‌ سازد.

‌تبصره ۳ – در مواردی که دادگاه صدور حکم تخلیه اماکن مورد استفاده مهاجرین جنگی را به علت کمبود جای مناسب عسر و حرج تشخیص دهد ‌موظف تا رفع عسر و حرج حداکثر به مدت ۲ سال از تاریخ ۳/۷/۱۳۷۱ از صدور حکم تخلیه خودداری کند. این حکم، مخصوص بصورتی است که‌ عسر و حرج مذکور مزاحم با عسر و حرج مالک نباشد.

نتیجه‌ی عملکرد دو دهه این قانون منجر به اصلاح آن در سال ۱۳۷۶ شد و کلا بازار اجاره از قاعده‌ی عسر و حرج خارج شد و موجر و مستاجر متعهد به قرارداد فیما بین شدند و با اتمام زمان اجاره مستاجر موظف به تخلیه عین ملک شد مگر آن‌که قرارداد اجاره‌اش برای مدت مشخص دیگری تمدید گردد. متن پیشین به این متن تغییر یافت: "ماده ۳- پس از انقضای مدت اجاره بنا به تقاضای موجر یا قایم‌مقام قانونی وی تخلیه عین مستاجره در اجاره با سند رسمی توسط دوایر اجرای‌ثبت ظرف یک هفته و در اجاره با سند عادی ظرف یک هفته پس از تقدیم تقاضای تخلیه به دستور مقام قضایی در مرجع قضایی توسط ضابطین قوه‌قضاییه انجام خواهد گرفت".

هم‌چنان‌که ملاحظه می‌شود، این دو موضع قرارگرفتن در دو سر طیف است. من شخصا با توجه به تجربه‌ی اجاره در کشور انگلستان و خواندن تجربه‌ی دیگر کشورها، پیش از پذیرش مسئولیّت، به این نتیجه رسیده‌بودم که سیاست‌گذاری عمومی در اغلب کشورها در جهت تسهیل امکان تطویل مدت اجاره است. ازاین‌رو، تلاشم این بود که با اعطای مشوّق‌های مالیاتی رفاه مستاجر تامین و ثبات قرارداد اجاره تا حد ممکن تثبیت شود بدون آن‌که به حقوق موجر لطمه‌ای وارد آید. به‌عنوان‌مثال نظرم این بود که اگر مدت قرارداد اجاره دو سال باشد نسبت به یک سال، موجر مشمول تخفیف مالیاتی ملموسی باشد و به همین نحو، قرارداد سه‌ساله بیش از دوساله مشمول تخفیف مالیاتی شود. این تلاش من به‌جایی نرسید ولی، پس از آغاز حرکت روند اجاره‌بها به سمت بالا فرصتی پیش آمد تا یک‌بار دیگر روابط موجر و مستاجر مورد بازبینی قرار گیرد.

پیش‌ازاین در وزارت‌خانه یک مطالعه‌ی تطبیقی اجمالی انجام داده‌بودیم و به این نتیجه رسیده‌بودیم که قانون روابط موجر و مستاجر می‌بایست به نفع مستاجران بهبود بیاید ولی، نه به‌ بهای تحمیل هزینه به موجر. فرض بنیادین ما پایبندی به‌قاعده‌ی انصاف در قرارداد بود. البته این روندی بود که در سایر کشورها نیز طی شده‌ و تجربه‌ی جهانی بود. ازاین‌رو، در تاریخ ۲۷/۴/۱۳۹۷ طی نامه شماره ۰۲/۱۰۰/۵۲۲۵۵ لایحه‌ی دوفوریتی "الحاق یک ماده و چند تبصره به قانون روابط موجر و مستاجر، سال ۱۳۷۶" را به شرح زیر به دولت تقدیم کردم (روگرفت نامه به پیوست است).

ماده واحده- مستاجران کلیه قراردادهای رسمی یا عادی اجاره واحدهای مسکونی از زمان تصویب این قانون می‌توانند تا یکسال پس از انقضای زمان قرارداد با رعایت شرایط ذیل قرارداد اجاره تمدید نمایند:

تبصره ۱: قیمت اجاره بها حداکثر تا ده درصد نسبت به اجاره بهای قبلی از طرف موجر در زمان تمدید قرارداد قابل افزایش است. چنانچه با تقاضای افزایش ده درصدی مبلغ اجاره، مستاجر موافقت ننماید واحد قابل تخلیه است. رسیدگی به این موضوع در صلاحیت شورای حل اختلاف می‌باشد.

تبصره ۲: چنانچه در قرارداد اجاره مدت زمان بیشتری نسبت به این قانون برای زمان انقضای قرارداد در نظر گرفته شود مدت زمان قراردادی معتبر است.

تبصره ۳: ملاک مسکونی بودن واحد، کاربری آن می‌باشد.

تبصره ۴: هرگونه توافق برخلاف مفاد این قانون در زمان اجرای آن باطل و بلااثر است.

هم‌زمان موضوع را برای دریافت نقطه‌نظرهای حقوق‌دانان، اقتصاددانان، متخصصان و حرفه‌ورزان اعلام عمومی نمودم تا در فرایند رسیدگی به کمیسیون‌های دولت و مجلس انعکاس دهند. و شخصا با تنی چند از حقوق‌دانانی که درباره این پیشنهاد صحبت کردم، با آن مخالف بودند. آنان گرفتاری‌های دو دهه قانون موجر و مستاجر در گذشته را یادآوری می‌کردند و بر این باور بودند که این موضوع منجر به کاهش عرضه‌ی خانه‌ی اجاره‌ای، رواج قراردادهای غیررسمی و اخذ گِروی‌های سنگین از مستاجران می‌گردد و درنهایت به زیان مستاجران می‌انجامد. افزون براین، اصلاح مجدد این‌گونه‌ قانون‌ها با مانع‌های جدی روبه‌رو است و ممکن است مجددا اصلاح این اشتباه دو دهه به‌طول بینجامد هم‌چنان‌که در دفعه‌ی پیشین این‌گونه شد.

اقتصاددانان مخالفت بیشتری با این پیشنهاد داشتند. آنان بر این باور بودند که هرگونه مداخله دولت در بازار اجاره منجر به شکل‌گیری فساد، کاهش عرضه خانه اجاره‌ای و زیرزمینی شدن روابط موجر و مستاجر می‌گردد. خوب خاطرم هست که یکی از دوستان یادداشتی در یک روزنامه نوشت و گفت فلانی هم وقتی کار به جای سخت رسد از قواعد اقتصاد رقابتی عدول می‌کند. تنی چند از اتحادیه صنف معاملات املاک نیز با این پیشنهاد مخالفت کردند. آنان نیز هم سوابق قانونی را یادآوری می‌کردند و هم به سودمند نبودن این اقدام اشاره می‌کردند. در چنین فضایی، قانع نمودن سیاست‌گذار اعم از دولت و یا مجلس و هم‌چنین جامعه‌ی حرفه‌ای کار دشواری بود. ارائه‌ی نمونه‌های عمل‌شده در سایر کشورها کمک‌کننده بود. در گفتگو با یک دوست اقتصاددان نمونه‌ی مقررات رایج در امریکا را برای‌شان ارائه نمودم[ii]. هم‌چنین مقرراتی که در کشورهای اروپایی، انگلستان و سایر کشورها نیز رایج است را بازخوانی نمودیم. اغلب این مقررات ناظر بر قاعده‌مند سازی نرخ رشد اجاره‌بها، افزایش مدت زمان اجاره و هم‌چنین اولویّت تداوم قرارداد جاری تا وقتی که موجر در پی تغییر استفاده از ملک خود نباشد، می‌باشند.

به گمان من اصلاح قانون روابط موجر و مستاجر به نفع مستاجران توجیه نظری داشت و دارد. دلیل آن هم تفاوت هزینه مبادله اجاره برای موجر و مستاجر است. موجر تا حد زیادی توانایی آن را دارد که هزینه مبادله خود را به مستاجر انتقال دهد. موجر معمولا هزینه یک ماه اجاره را به عنوان گرو دریافت می‌کند تا چنان‌چه عین مستاجره در جریان بهره‌برداری مستاجر از آن دچار آسیب شد، امکان جبران آن را داشته باشد و در جریان جابجایی مستاجر هزینه‌ی چندانی را متحمّل نمی‌شود. ولی، هزینه مبادله مستاجر قابل ملاحظه است. هزینه‌ی مستقیم و غیر مستقیم هربار اثاث‌کشی و جابجایی رقم قابل توجهی است که موجر از آن مستثنی است.

هزینه‌های اجتماعی، روحی و روانی جابجایی مستاجران نیز بسیار مهم است. به عنوان مثال، خانواری را فرض کنید که فرزندانی در سنین دانش‌آموزی داشته باشد. و آنان از مدرسه محله‌ی خود راضی، از شبکه دوستی هم‌کلاسان خود بهره‌برده و به محیط امن و دل‌پسندِ محله‌ی خود خو گرفته‌باشند. جابجایی به مفهوم از دست‌دادن کیفیت مذکور است که از منظر اقتصادی پنهان است و در هیچ محاسبه‌ای لحاظ نمی‌گردد. حال آن‌که مبلغی که مستاجر آمادگی دارد برای حفظ این کیفیت بپردازد، رقم قابل توجهی است. از این رو، از منظر نظری، هزینه‌ی فرصت، ارزش استفاده، ارزش مبادله و مطلوبیّت نهایی برای یک ملک مشخص برای دو مستاجر کاملا متفاوت‌اند. موجر معمولا از این موضوع اطلاع دارد. لذا، توان تعیین شرط و قیمت در اختیار موجر قرار می‌گیرد و مستاجر در وضعیت ضعیف‌تری قرار می‌گرد. دارد. امیدورام که این موضوع هم از حیث اقتصاد نظری و هم از حیث اقتصاد رفتاری و هم‌چنین از منظر رعایت قاعده‌ی انصاف در قراردادها مورد توجه متخصصان علم اقتصاد و حقوق قرار گیرد.

سرجمع، با توضیح بالا می‌توان دریافت که تا چه حد هزینه‌ی مبادله از منظر مالی، اجتماعی و روحی و روانی برای مستاجر نسبت به موجر بیشتر است. از این رواست که به گمان من، حمایت قانونی نسبی از مستاجر از منظر اقتصاد بازار رقابتی چندان بی‌توجیه و بی‌مبنا نیست. به هر روی، لایحه پیشنهادی اینجانب با حضور شخص من در کمیسیون اقتصاد دولت مورد بررسی قرار گرفت. در جلسه نیز در ابتدا اکثر اعضا مخالف بودند، لیکن آقای مهندس اردکانیان که سابقه سکونت در آلمان را داشت، با تشریح موضوع در آنجا کمک کرد که فضای حمایت از قاعده‌مندسازی روابط موجر و مستاجر مورد پذیرش جمع قرار گیرد. تا آن‌جا که خاطرم هست، راجع به ماخذ مضرب حداکثر رشد سالیانه ده‌درصد نیز سؤال بود. در این مورد نیز توضیح داده‌شد که در برخی کشورها این مضرب تابعی از نرخ تورم بخش است و در برخی کشورها نیز درصد معینی است، که گرایش جمع به سمت تبعیت از نرخ تورم بود. به هرروی، لایحه پیشنهادی با مختصر اصلاحی مورد تصویب قرار گرفت و مقرر شد که با فوریت در جلسه هیات وزیران طرح شود.

پس از تصویب لایحه در کمیسیون من از دولت کناره گرفتم و از سرنوشت آن دیگر خبری ندارم. البته اخیرا، با گذشت دو سال از تقدیم لایحه دوفوریتی مذکور، از طریق رسانه‌های گروهی مطلع شدم که مقرراتی توسط ستاد مقابله با کرونا در این باره به تصویب رسیده‌است. با توجه به توضیحی که داده شد، اصلاح قانون موجر و مستاجر فراتر از دوره کروناست و می‌بایست از سوی دولت و مجلس به‌موقع مورد رسیدگی و اتخاذ تصمیم قرار می‌گرفت و به قانون تبدیل می‌شد. در آن صورت در این دوران کرونا نیز کارکرد می‌داشت. هنوز هم پیشنهادم به دولت ارسال رسمی آن لایحه از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی است.

امیدوارم که این گزارش کمکی به مردم عزیز و هم‌چنین سیاست‌گذاران ملی در دولت و مجلس در شناخت ریشه‌ی گرفتاری‌های موجود در بازار مسکن اعم از اجاره، تولید و خرید و هم‌چنین اتخاذ تصمیم درست بنماید.

[i] برای آگاهی بیشتر در باره صندوق پس‌انداز مسکن و بانک توسعه‌ای مسکن رجوع کنید به: https://www.abbasakhoundi.ir/archive/ID/1784/%D8%AA%D8%A7%D8%B3%DB%8C%D8%B3-%D8%B5%D9%86%D8%AF%D9%88%D9%82-%D9%BE%D8%B3%D8%A7%D9%86%D8%AF%D8%A7%D8%B2-%D9%85%D8%B3%DA%A9%D9%86--%DA%AF%D8%B2%D8%A7%D8%B1%D8%B4-%D8%A8%D9%87-%D9%85%D8%B1%D8%AF%D9%85

[ii] https://www.nytimes.com/2019/06/21/nyregion/rent-laws-new-york.html

* منتشر شده در وب‌سایت نویسنده . ۱۳ مرداد ۱۳۹۹