شورای شهر تبدیل به ماشین امضا می‌شود؟

امید سلیمی بنی: در اداره شهرها، معادلات اقتصادی اثر بسیار زیادی دارد، چنانچه بدون منابع درآمدی نمی توان تصور کرد خدمات شهری به شهروندان قابل ارائه است. یکی از اساسی ترین راههای کسب درآمد برای مدیریت شهری، قراردادن عوارض برای خدمات مختلفی است که شهروندان دریافت می کنند. قوانین مختلف اختیار یا صلاحیت وضع عوارضی مانند عوارض نوسازی، عوارض حمل و نقل و نظایر آن در درون شهرها و نظایر آن را در اختیار شوراهای شهر قرار داده است. اخیرا مجلس در مصوبه ای، این صلاحیت را در دست وزارت کشور قرار داده است. این مصوبه اعتراضات کمرنگی را در بین فعالان حوزه مدیریت شهری برانگیخته است. برخی از آنها می گویند این مصوبه باعث کاهش قدرت شوراها و افزایش نارضایتی در میان مردم می شود و عده ای دیگر معتقدند با تمرکزگرایی در وضع و تعیین ماخذ عوارض، شوراها دیگر نمی توانند در مواردی که ایجاد نارضایتی می کند، از مردم پول بگیرند.

سئوالی اصلی که مطرح می شود این است که اثرات مصوبه اخیر مجلس در مدیریت شهری چیست؟ از دیدگاه جامعه شناسی سیاسی شهرها، پاسخهای متفاوتی می توان به این پرسش داد. به همین خاطر در گفتگوی پیش رو با دکتر مهدی قوامی پور، دکتری جامعه شناسی سیاسی، به بررسی پاسخهای مختلف به سئوال بالا پرداختیم.

باید ابتدا اشاره کنیم ساحت و جایگاه شکل گیری این گفتگو، جامعه شناسی شهری است. در جامعه شناسی شهر مکاتب و رویکردهای نظری مخحتلفی می تواند تعاملات قدرت را توضیح دهد. اولین رویکرد نظری، بوم شناسی انسانی (Human Ecology) یا مکتب شیکاگو است و بعد از آن، اقتصاد سیاسی شهرها مطرح می شود. اولین کسی که اقتصاد سیاسی شهرها را مطرح کرد، هاروی مولوچ (Harvey Molotch) با مقاله «شهر به مثابه ماشین رشد» بود. در این مقاله نویسنده می کوشد با استفاده از رویکرد اقتصاد سیاسی برای تحلیل مسایل شهری و با نگاه جامعه شناسی شهری، راهی پیدا کند. بنیان نظری پاسخهایی که مهدی قوامی پور به پرسشهای مطرح شده می دهد بیشتر برنظریه مولوچ اتکا دارد که در گروه جامعه شناسان سوسیالیست جای می گیرد.

در ادامه گفتگوی ما در این رابطه را می خوانید:

اخیرا مجلس مصوبه ای را به تصویب رساند، این مصوبه چه می خواهد بگوید؟

بر اساس ماده ۵۳ اصلاحیه قانون مربوط به مالیات، از این پس وزارت کشور راسا نسبت به ابلاغ عناوین، ماخذ و حداکثر نرخ عوارض شهری در کل کشور اقدام می کند. در واقع وزارت کشور هم عناوین قابل دریافت و هم منشا اخذ عوارض و همچنین فرمول محاسبه نرخ عوارض و ضوابط مربوطه به علاوه حداکثر نرخ قابل افزایش را برای تمام شوراهای شهرها ابلاغ می کند و شهرداری ها مکلف به اجرای آن خواهند بود. این مصوبه باعث اعتراض اعضای شوراها شده است. آنها می گویند تصویب این قانون حرکت رو به عقب است و شوراها را تبدیل به ماشین امضا می کند. آنها می گویند شوراها طی مدت فعالیت خود، تجاربی دارند.بنابراین با اصل قانون مخالفند.

چه ضرورتی باعث شد دولت چنین لایحه ای از طرف دولت تقدیم مجلس و مجلس هم تصویب کند؟

با نگاهی به بنیان های نظری پاسخ به این پرسش باید گفت رویکردی که هاروی مولوچ در مقاله «شهر به مثابه ماشین رشد» طراحی کرده است کارامد است و با استفاده از این چهارچوب نظری می توان به پرسشهای شما پاسخ داد. مولوچ با استناد به تفکرات «ماری ادلمن» (Maria Edelman) معتقد است سیاست دو بخش دارد، اول سیاست نمادین و دوم بخش فرآیند سیاست تخصیص کالا و خدمات در جامعه. سیاست نمادین مربوط به اخلاقیات است که در قالبهای نمادینی مانند سرمقاله های روزنامه ها آن را می بینیم. سیاستهایی مانند کاهش فاصله بین شمال و جنوب شهر، مبارزه با فساد، توزیع لزوم عادلانه امکانات و نظایر آن. در مقابل، بخش سیاست تخصیص کالاها و خدمات تا حد زیادی نامرئی و ناگفته است و در کمیسیون های مختلف شهرداری و شوراهای شهر به آن پرداخته شده و تخصیص منابع مادی آنجا شکل می گیرد. این بخش است که تعیین می کند منابع و منافع، نصیب چه کسانی شود. مولوچ معتقد است نمایندگان توان تغییر در حوزه سیاستهای نمادین را ندارند، بلکه بیشتر علاقه و تمرکز خود را به بخش دوم یعنی تخصیص منابع متمرکز می کنند. لذا با این نگرش بین مجلس و نمایندگان مجلس و شوراهای شهر و روستا، باید دید چه نسبی وجود دارد و این نسبت چه اثری بر تخصیص منابع دارد. به نظر می رسد بحرانهای ناشی از تحریم اقتصادی و بحران گسترش کرونا در ایران، دولت را وادار کرده به سمت اقتصاد غیرنفتی حرکت کند. این حرکت چون سریع اتفاق افتاده است، به ناگزیر دولت را به سمت تمرکزگرایی بیشتر برده و می خواهد همه چیز را در اختیار خود بگیرد. دولت اصرار دارد تمامی ابعاد اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور را راسا اداره کند تا بتواند بر مشکلات ناشی از تحریم و کرونا غلبه کند.

مجلس چرا با دولت در این راستا همراهی کرده است؟

طبیعی است این مسئله مورد تمایل نمایندگان مجلس هم باشد. نمایندگان از حوزه های مختلف انتخابیه به مجلس آمده اند تا به تخصیص منابع به شهر خودشان تلاش کند. مولوچ می گوید شهرها ماشین رشد هستند و نمایندگان نقش های دوگانه دارد. از یک سو باید سهم بیشتری از منابع ملی را بگیرند و از سوی دیگر باید برای شهر خود بازاریابی کنند. نمایندگان مجلس ترجیح می دهند منابعی که به شهرهای خود اختصاص داده می شود را تحت تسلط داشته باشند تا در راستای منافع رای دهندگان یا سیاستهایی که بقای آنها در مجلس را تضمین می کند، هزینه کرده، بتوانند در دوره های بعد رای بیاورند و رضایت گروه های حامی خود را تامین کنند. مولوچ می گوید شاید افراد با شعارهای آزادی خواهانه یا تغییرخواهانه یا برابری در سطح سیاست نمادین وارد عرصه کارزار سیاسی و رقابتهای انتخاباتی شوند ولی آنها با پول و دیگر حمایتهای مالی، واقعی و غیرنمادین وارد قدرت و میدان اصلی انتخابات خواهند شد و در مقام عمل مجبورند در چهارچوب مناسباتی حرکت کنند که منافع واقعی حامیان شان را تامین می کند.

از دیدگاه نظری که عبور کنیم، سئوال اصلی اینجاست که تصمیم گیری درباره دادن اختیار وضع عوارض به وزارت کشور و گرفتن این صلاحیت از شوراهای شهر و روستا، آیا به نفع شهروندان است؟

ما وقتی می گوییم شهروندان، باید مشخص کنیم منظورمان از شهروند کیست. در اقتصاد سیاسی چنانکه هاروی مولوچ طرح کرده و استعاره «ماشین رشد» را برای شهر به کار می برد، منافع بزرگ درون شهرها، عمدتا زمین محور هستند. در این دیدگاه، صاحبان و مالکان هر قطعه زمین همچنان که در رقابت با مالکان دیگر قرار دارند در عرصه های بزرگتر، با هم وفاق دارند و در رقابت با بلوکهای قدرت دیگر مانند دولت کنار یکدیگر قرار می گیرند. وقتی می پرسیم به نفع شهروندان است، باید اول مشخص کنیم منظورمان از شهروندان کیست.

اگر شهروندان را عموم ساکنان یک شهر در نظر بگیریم این مصوبه به نفع آنها است؟

در یک کلمه پاسخ شما منفی است، اگر شهروندان را کسانی در نظر بگیریم که در یک جغرافیای شهری با همدیگر زیست دارند، این مصوبه به نفع آنها نیست. اگر شهرداریها را به عنوان نهادهای عمومی که خدمات به شهروندان در نظر بگیریم باید گفت این مصوبه باعث کاهش ارائه خدمات شهری به شهروندان می شود و به سود بخش سرمایه داران شهری است. در این مورد جیمز اکانر (James O’Conner) این نظر را دارد. این تمرکزگرایی در قدرت دولت، به نفع دولتهای محلی یا همان مدیریتهای محلی نیست. دولتهای محلی بر کسب و کارهای کوچک اعمال قدرت می کنند در حالی که تمرکزگرایی در دولت، با منافع سرمایه داران بزرگتر ارتباط می یابد که نشان دهنده ضرر شهروندانی است که خدمات عمومی و رفاه اجتماعی دریافت می کنند.

اشکال دیگر مصوبه این است که شوراها از حیز انتفاع خارج می شود، اعتبارشان کاهش می یابد و آنها را تبدیل به نهادی تشریفاتی می کند که در نهایت با «حکمروایی خوب محلی» و مشارکت شهروندان در سرنوشت محل زندگی خود منافات دارد. اعضای شورای شهر به درستی از این مصوبه به عنوان قدم به عقب و ضددموکراسی شهری یاد کرده اند.

بیشتر بخوانید:

تحقیق و تفحص از بدهی های شهرداری در صحن شورای شهر

حق شناس: چرا در شورای شهر نشسته ایم وقتی مصوبات اجرا نمی شود؟

مطالعه ای در سال گذشته روی ۸۰۰ پرونده شکایت مردم از شوراهای شهر و روستا در خلال ادوار گذشته درباره وضع عوارض از سوی مدیریت های محلی و شوراهای شهر داشتم. این مطالعه نشان داد، برخی شوراهای شهر «هرس» درختان متعلق به مردم را مشمول عوارض قرار داده اند. یعنی می گویند اگر شهروندی بخواهد شاخه های اضافه درخت توی باغچه حیاطش را ببرد، باید به شهرداری «پول زور» بدهد. این گونه وضع عوارض مورد اعتراض بسیاری از شهروندان است و صدها مصوبه شوراهای شهر در این قبیل موارد به دلیل خلاف قانون بودن، از سوی دیوان عدالت اداری ابطال شده است. از یک نظر اگر نفع شهروندان را با رضایت آنها همجهت بدانیم و نگوییم شهروندان نمی فهمند نفع شان کجاست، چطور می توان این حجم از نارضایتی از وضع عوارض که در ساختارهای عموما ناکارامد مدیریت محلی، از بین می رود، را توجیه کرد؟ چطور می گویید متمرکز شدن وضع عوارض به ضرر شهروندان است؟

باید چند نکته را تفکیک کرد. هنگامی که «سیاست توسعه» به مثابه یک ایدئولوژی بر شهرها حاکم می شود، تمامی منابع مادی و معنوی در راستای توسعه تخصیص پیدا خواهد کرد. به این شکل که مثلا هزینه خیابان کشی، زیرساختهای آب و برق و تلفن را عموم شهروندان پرداخت می کنند ولی تنها گروه خاصی که در آن بخش صاحب زمین هستند یا سرمایه گذاری کرده اند- مانند برجسازان و بساز و بفروشها- سود می برند. اگر می خواهیم بپرسیم چرا شهروندان باید هزینه بدهند، میگوییم خود شهروندان باید برای مهار این ایدئولوژی اقدام کنند یعنی در ادوار بعدی انتخاب شورای شهر رای خود را به شکل دیگری اعلام کنند. نکته دوم؛ نارضایتی شهروندان از عملکرد شوراها، دلیل موجهی نیست تا صورت مسئله را پاک کنیم. بلکه به دنبال راه حل درست باید باشیم. در این مورد هم شهروندان می توانند مسئله از طریق حقوقی پیگیری کنند. اساسا یکی از فلسفه های وجودی دولتهای محلی، کاهش سطح انتقادات به سطح دولتهای محلی و مراتب پایین تر سیستم است. اگر شهروندانی از دست یک شورای شهر ناراضی هستند، می توانند در دوره های بعد به آنها رای ندهند. نگهداشتن این سطح در اعتراضات، برای سیستم منافع بیشتری دارد تا اینکه اعتراض متوجه مراتب بالاتر شود. با واگذاری وضع عوارض به صورت متمرکز به وزارت کشور که نهادی کاملا حاکمیتی است، پس از این مردم به جای آنکه روبرو شوراها بایستند روبروی دولت خواهند ایستاد واین به نفع نظام سیاسی کشور به صورت کلان نیست. نکته آخر این که چرا باید همه شهروندان ولو آنکه از پروژه ای مانند مترو استفاده نمی کنند، هزینه احداث آن را بدهند؟ یکی از پاسخها را می توان در مسئولیت اجتماعی شهروندان دید. نکته دیگر، مسئله «تعادل پارِتو» است. یعنی افراد به همان میزانی که درآمد بیشتری کسب می کنند باید مالیات بیشتری بدهند تا فرودستان بتوانند از خدمات اجتماعی استفاده کنند. چهارچوبهای نظری زیادی به این سئوالات جواب می دهد. در مجموع ناراحتی شهروندان از مصوبات شوراها، مجوزی برای حذف اختیارات شوراها نیست. وقتی مسئولیت شوراها کاهش یابد، انگیزه مشارکت در شهروندان برای حضور در حوزه عمومی و نظارت بر شوراها و انتخابات اعضای شورا و مدیریت محلی کاهش می یابد که این کاهش با روح دموکراسی یا حکمروانی خوب محلی مغایر است. از سوی دیگر قدرت شوراها را محدود می کند و محدود کردن منابع شهرداریها در ارائه خدمات آنها به شهروندان –که به عموم تعلق دارد-به ضرر شهروندان است. در نظر داشته باشید شوراها در ایران نهاد جوانی هستند. یک دهه قبل از شکل گیری شوراها، شهرداریها خودگردان شدند که این خودگردانی باعث شد شهرداریها با سرمایه داری زمین محور شهری، تنها گذاشته شوند و دیده ایم شهرداریها همراستا با این سرمایه داری که هزینه های مدیریت شهری را تامین می کند، مجبور به فروش شهر و تراکم شدند. پس از یک دهه، شوراها شکل گرفت و نیروهای اجتماعی با تاخیر یک دهه از قانون مزبور، به عنوان شوراها وارد معادلات مدیریت شهری شده اند. شهرداریها در کل کشور با مشکل منابع درآمد پایدار مواجه اند و دولتها هم همواره از انجام تعهدات قانونی خود به شهرداریها امتناع کردند و در نهایت فشار اداره شهر به شهروندان وارد شده است. گرفتن یک حق دیگر از شهرداریها و دادن آن به دولتی که به تعهدات خود در مقابل شهرها عمل نکرده، در نهایت به نفع شهروندان و دموکراسی شهری نیست.

چرا به جز اندکی از اعضای شوراهای شهر کسی واکشنی درباره مصوبه اخیر مجلس نشان نداد؟ چرا حتی جامعه دانشگاهی و فعالان حوزه شهری هم عمدتا سکوت کرده و این مصوبه را مهم نمی داند؟ اثرات منفی این مصوبه چقدر است؟

این که چرا واکنش موثری نمی بینیم برمی گردد به فضای اجتماعی، اقتصادی و سیاسی حاکم بر شهرها و کشور. شهروندان و نخبه‌گان درگیر مسایل مهمتر و حادتری هستند و خیلی به موضوعات شهری توجه خاصی نمی شود. دولت و مجلس هم از فرصت پیش آمده حداکثر استفاده را می کنند تا قوانین شهری را به نفع خود تغییر دهند. درباره اثرات زیان بار این مصوبه باید گفت پس از این شهروندان به جای روبرو شدن با شوراها با فرمانداریها و وزارت کشور روبرو خواهند بود و اعتراضات به جای این که متوجه شوراها شود، به دولت متوجه می شود که بسیار زیانبار است زیرا اعتراضات از سطح دولت های محلی (شهرداریها) به سطح دولت ملی (وزارت کشور) می رود. اثر سوء دوم به کاهش توان مالی شهرداری و کمتر کردن سطح و کیفیت خدمات شهرداریها مربوط می شود. این مصوبه باعث بی خاصیت شدن شوراها و در نهایت باعث افزایش اعتراض شهروندان به دستگاه های محلی برای کاهش سطح خدمات خواهد شد. دولت طی ۳۰ سال اخیر همواره هزینه رفاه اجتماعی شهرها را کاهش داده و هزینه را صرف توسعه کالبدی کرده  و همیشه نسبت به تعهدات خود مقابل شهرداریها بدعهدی کرده است. در حوزه حمل و نقل عمومی تهران می بینید طی ۲۰ سال اخیر دولت هرگز به تعهدات خود عمل نکرده است. در حوزه کاهش آلودگی هوا، همواره نگاه ها به سمت شهرداری است ولی دولت به تعهدات خود مانند منع استفاده از سوخت مازوت در نیروگاه ها عمل نکرده و شهرداری و شورا هم توان مقابله با آن را ندارد. تضعیف مدیریت شهری به نفع شهروندان و در درجه بعدی به نفع دولت نیست.

۴۷۲۳۱