سناریوهای بازپرداخت بدهی در بودجه ۱۴۰۰

روزنامه ایران سه شنبه ۲۵ آذر در این یادداشت نوشته است: برای روشن شدن دقیق موضوع به شاخص مهم «تحلیل پایداری بدهی‌ها» پرداخته شده که شاخصی برای بیان وضعیت بدهی دولت است: 
۱- بر اساس طبقه‌بندی‌های بودجه، بازپرداخت اصل وام‌های خارجی دریافت شده در سنوات گذشته و ایفای تعهدات مربوط به بانک‌ها، مؤسسات و صندوق‌های بین‌المللی به‌عنوان تملک دارایی‌های مالی و در قالب جدول شماره (۸) لایحه بودجه سامان‌دهی می‌شود. ارقام پیش‌بینی شده منبعث از محاسبات اقساط سررسید شده در سال مورد نظر می‌باشد.

بر این اساس در ردیف ۱۰۵۰۰۰ جدول شماره (۸) لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مبلغ ۱۵ هزار و ۱۵۴ میلیارد تومان بابت بازپرداخت اصل وام‌های خارجی پیش‌بینی شده است؛ نگاهی به جزئیات جدول مذکور نشان می‌دهد چهار هزار و سیزده میلیارد تومان از مبلغ فوق مربوط به بازپرداخت اقساط معوقه و پرداختی گذشته و اقساط تسهیلات دریافتی سال ۱۳۹۱ بانک توسعه اسلامی (وام دریافتی در دولت گذشته) می‌باشد، ۶ هزار و ۱۰ میلیارد تومان مربوط به تعهدات ارزی طرح‌های عمرانی وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه آن، یک هزار و ششصد میلیارد تومان مربوط به افزایش سرمایه کشور در صندوق اوپک، هزار و چهارصد میلیارد تومان مرتبط با بازپرداخت اصل وام‌های بانک جهانی، هزار میلیارد تومان بابت تعهدات ناشی از یکسان‌سازی نرخ ارز می‌باشد و مابقی ارقام عمدتاً بابت تعهدات تسهیلات خارجی ناشی از سرمایه‌گذاری در طرح‌های عمرانی کشور می‌باشد، همانگونه که می‌دانیم یکی از مهم‌ترین (و شاید به عبارتی مهم‌ترین) موتورهای رشد اقتصادی کشورمان سرمایه‌گذاری دولت در طرح‌های عمرانی و تولیدی کشور می‌باشد و همه دولت‌ها در جمهوری اسلامی ایران همیشه و با وجود مشکلات مختلف به‌دنبال توسعه زیرساخت‌های عمرانی کشور بوده‌اند، دولت یازدهم و دوازدهم نیز به‌دنبال شرایط مساعد سرمایه‌گذاری خارجی پس از توافق برجام و قبل از اعمال تحریم‌های ناجوانمردانه با پیگیری‌های فراوان، زمینه سرمایه‌گذاری خارجی در زیرساخت‌های اساسی کشور از جمله طرح‌های حمل‌ونقل ریلی، طرح‌های وزارت نیرو و... را فراهم ساخت. همچنین جدول فوق نشان‌دهنده اراده مصمم دولت در شرایط ناشی از تحریم‌های ظالمانه علیه ملت ایران در ایفای تعهدات داخلی و خارجی خود می‌باشد.

۲- در خصوص بازپرداخت اصل اوراق منتشره سررسید شده در سال ۱۴۰۰ نیز لازم به توضیح است که اساساً هزینه‌های بودجه عمومی از محل درآمدهای عمومی (مالیات و سایر درآمدهای حاصل از مالکیت)، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی تأمین می‌شود. لذا در سال‌هایی که بواسطه صادرات ۲.۵ میلیون بشکه نفت در روز، درآمدهای ۱۲۰ میلیارد دلاری حاصل می‌گردید، پوشش کامل هزینه‌ها صورت می‌گرفت و ضرورتی به تأمین مالی از بازارهای مالی وجود نداشت و طبیعتاً بازپرداختی هم برای سنوات بعد ایجاد نمی‌گردید؛ بتدریج با شروع دور اول تحریم‌ها، میزان صادرات نفت به زیر یک میلیون بشکه در روز و درآمدهای حاصله به کمتر از ۳۰ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۴ کاهش یافت و در دور دوم تحریم‌های ظالمانه و خروج امریکا از برجام، درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت خام کشور به کمتر از ۲۰ میلیارد دلار طی سال‌های اخیر کاهش یافت و لذا با لحاظ مراتب و کاهش درآمدها و افزایش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر ضروری و لزوم تداوم سیاست‌های حمایتی و اشتغال‌زایی و تکمیل و بهره‌برداری طرح‌های عمرانی کشور طی سنوات گذشته، ناگزیر بخشی از منابع مورد نیاز برای اداره امور حاکمیتی، از واگذاری دارایی‌های مالی و انتشار انواع اوراق مالی اسلامی تأمین شده است. شایان ذکر است تا سال ۱۳۹۲ فقط واگذاری دارایی‌های مالی در قالب انتشار اوراق مشارکت به‌صورت محدود انجام می‌شد.

۳- نکته قابل توجه در این خصوص تعهد و پایبندی دولت به بازپرداخت بموقع اصل و سود اوراق منتشره طی سنوات گذشته بدون هیچ‌گونه تأخیری بوده است و همواره جزو اولویت‌های پرداخت‌های دولت حتی از محل سرجمع بودجه عمومی بوده است. همچنین بخش قابل توجهی از تأمین مالی صورت گرفته صرف پرداخت‌ عمرانی دولت و تکمیل و تجهیز و بهره‌برداری از طرح‌های زیرساختی و زیربنایی کشور شده است که ضمن حفظ و تثبیت اشتغال در این بخش‌ها زمینه‌ساز عمران و آبادانی در بخش‌های مختلف حمل و نقل، بهداشت و سلامت، آموزش، انرژی و نیروگاه‌ها و تولیدات صنعتی و کشاورزی برای کشور و نسل‌های آینده گردیده است و ارزش افزوده ایجاد شده در این بخش‌ها با تعهدات بازپرداخت سنوات آتی فزونی خواهد داشت.

۴- شیوه اتخاذشده توسط دولت در سنوات گذشته بابت واگذاری دارایی‌های مالی ضمن اینکه باعث تعمیق بازار بدهی گردیده است، کم‌آسیب‌ترین شیوه در مقایسه با استقراض از بانک مرکزی و افزایش پایه پولی بوده است و نشانگر بیشترین همراهی سیاست‌های مالی دولت با سیاست‌های پولی بانک مرکزی بوده است. اساساً رعایت قواعد بدهی به‌منظور حفظ توازن منابع و مصارف، از موضوعات مهم در سیاستگذاری مالی دولت به شمار می‌رود. عدم انسجام در برنامه‌ریزی و بکارگیری یک استراتژی نادرست در مدیریت منابع و مصارف بودجه‌ای می‌تواند عملکرد ارکان اقتصادی کشور را دچار اختلال کند. اتخاذ یک استراتژی بلندمدت برای جلوگیری از انحراف بدهی‌ها از یک روند متوازن به‌گونه‌ای که دولت همواره قادر به ایفای تعهدات خود باشد، ضرورت تدوین یک چارچوب منسجم برای ارزیابی پایداری بدهی‌ها را بیش از پیش روشن می‌کند. مفهوم پایداری بدهی پیش‌شرط موقعیتی است که  در آن بدهی‌ها پایدار تلقی می‌شوند به‌گونه‌ای که جریانات مورد انتظار درآمدهای فعلی، مجموع بدهی و مخارج انتظاری آتی را پوشش دهد. تحلیل پایداری بدهی (DSA) بدین منظور انجام می‌گیرد تا میزان بدهی‌های سالانه دولت، به نحوی که دولت در بازپرداخت بدهی‌های خود در افق زمانی موردنظر مجبور به نکول یا مذاکره دوباره با طلبکاران نگردد، مشخص شود.

همچنین باید مشخص گردد که روند کنونی ایجاد بدهی در چارچوب یک استراتژی بلندمدت است یا اینکه دولت تأمین منافع کوتاه‌مدت خود را به قیمت خلق بدهی‌های بزرگ در آینده انجام می‌دهد. بی‌شک فقدان برنامه‌ریزی در ایجاد بدهی موجب می‌شود که دولت برای تسویه بدهی‌های خود مجبور به اتخاذ سیاست‌های تعدیلی ناموجه اقتصادی و سیاسی گردد. بدین‌منظور شاخص‌هایی معرفی شده‌اند که قابلیت ارزیابی جریان بدهی‌ها را برای تحلیل گران بالا می‌برد. شاخص نیاز به تأمین مالی ناخالص: نیاز تأمین مالی ناخالص عبارت  از مجموع کسری تراز عملیاتی و مبالغ لازم برای بازپرداخت اصل و سود بدهی‏ های سررسید شده در سال مورد نظر است. مبالغ لازم برای بازپرداخت اصل و سود بدهی‌های سررسید شده در آن سال، به ترتیب در طبقات «اعتبارات تملک دارایی‏ های مالی» و «اعتبارات هزینه‌ای» جداول بودجه درج‌ می‌گردد.

به‌منظور رعایت حدود امن این شاخص، باید برنامه‌ریزی در انتشار اوراق بهادار به‌گونه‌ای باشد که بار مالی پرداخت اصل و سود اوراق موردنظر، موجب عبور شاخص مزبور از ناحیه امن ۱۰ تا ۱۵ درصد در افق زمانی پروژه مدیریت بدهی بخش دولتی نگردد. صندوق بین‌المللی پول برای دو طبقه اصلی کشورها براساس دسترسی به بازارهای باز و توسعه اقتصادی حد آستانه متفاوتی، برای کشورهای پیشرفته ۱۵درصد و برای کشورهای نوظهور ۱۰ درصد را در نظر گرفته است.  شاخص بدهی انباشته: شاخص دیگری که به منظور برقراری پایداری بدهی‌های دولت معرفی می ‏شود، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی‌ می‌باشد.

باید توجه داشت که انتشار اوراق بدهی به ‏دلیل ایجاد بار مالی برای دولت در سال‌های آینده می‌تواند به افزایش بدهی‌های دولت بینجامد. بنابراین، توصیه‌ می‌گردد مدیریت انتشار اوراق به‌گونه‌ای باشد که نسبت مورد نظر در افق زمانی پروژه مدیریت بدهی برای بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی از حد آستانه استاندارد بین‌المللی که توسط صندوق بین‌المللی پول برای کشورهای پیشرفته ۶۰ درصد و برای کشورهای نوظهور ۵۰ درصد تعیین شده است، عبور نکند. شایان ذکر است، حد آستانه نسبت مورد نظر در قانون برنامه ششم توسعه به استناد بند (ث) ماده (۸)، برابر با ۴۰ درصد در نظر گرفته شده است و افزایش شاخص مذکور تا ۴۵ درصد با تشخیص وزیر امور اقتصادی و دارایی و تأیید هیأت وزیران امکان‌پذیر است. از سوی دیگر، باید توجه داشت که آستانه حساسیت برای شاخص بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی لزوماً باید پایین ‏تر از حد مذکور باشد.

۵- روند شناسایی و ساماندهی بدهی‌های بخش دولتی ایران حسب نیاز کشور و بنابر مواد (۱) و (۲) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور از سال ۱۳۹۴ و با تأسیس مرکز مدیریت بدهی‌ها و دارایی‌های مالی عمومی در وزارت امور اقتصادی و دارایی آغاز شد. بر اساس گزارش منتشره توسط مرکز مذکور، نسبت‌های یادشده برای سال ۱۳۹۸ به شرح زیر است:
نسبت بدهی بخش دولتی به تولید ناخالص داخلی = ۳۶.۳ درصد
نسبت نیاز به تأمین مالی ناخالص دولت به تولید ناخالص داخلی = ۵ درصد
با توجه به اینکه شاخص‌های مزبور فعلاً در حد مجاز آستانه‌های تعریف‌شده قرار دارد، اما نیازمند قانون مداری و تصمیم‌گیری‌های صحیح مالی است؛ لذا جهت ضرورت کنترل روند ایجاد بدهی‌های جدید و ساماندهی و بهادارسازی انباشته بدهی‌های قبلی، لایحه مدیریت بدهی‌ها و تعهدات دولت، با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور با هدف مدیریت و نظارت مؤثر بر ایجاد تعهد و تسویه بدهی‌های عمومی، ارتقای ظرفیت تأمین مالی دولت از طریق بکارگیری رویه‌های مناسب با هدف تأثیر مثبت بر فضای کسب‌وکار، رشد و ثبات اقتصادی، ایجاد اطمینان نسبت به تأمین نیاز‏های مالی دولت و بازپرداخت تعهداتش با کمترین احتمال خطر (ریسک) و هزینه ممکن در افق زمانی میان‌مدت (یک تا سه سال) و بلندمدت (بیشتر از سه سال)، ارتقای انضباط، سلامت و شفافیت نظام مالی در حوزه بدهی‌های عمومی از طریق سازوکارهای مرتبط از جمله بهبود نظام حسابداری، گزارشگری و پاسخگویی دولت، سازگاری رویه‌های مدیریت مالی عمومی از جمله بودجه‌ریزی، مدیریت نقدینگی، حسابداری، گزارشگری و حسابرسی با فرآیندهای مدیریت بدهی‌های عمومی، سازگاری و هم‏ افزایی سیاست‌های پولی و مالی کشور با سیاست مدیریت بدهی‌های عمومی و همچنین ایجاد قابلیت سیاستگذاری پادچرخه‌ای در سیاستگذاری مالی و کاهش نوسانات اقتصادی، در مراحل نهایی تهیه و تدوین می‌باشد که امید است بزودی توسط هیأت وزیران تأیید و به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود.