بایدن برای بازسازی آمریکا باید اول تجارت را درست کند

به گزارش گروه بین‌الملل خبرگزاری دانشجو، چاد پی بون عضو ارشد رجینالد جونز در انستیتوی اقتصاد بین‌الملل پیترسون در قالب گزارشی در فورین افیرز به بررسی جایگاه تجارت در سیاست‌های دولت ترامپ و بایدن پرداخت:

وقتی دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور پیشین ایالات‌متحده، دور دوم انتخابات را در ماه نوامبر از دست داد، سازمان تجارت جهانی (WTO) نفس راحتی کشید. در دهه گذشته، نظام تجارت قانون محور مجبور شد دو بحران بزرگ اقتصادی جهانی که از دهه ۱۹۳۰ بی­سابقه بوده است را تحمل کند، یکی بیماری همه­گیر کرونا و دیگری رئیس‌جمهور پوپولیست ایالات‌متحده که ظاهراً قصد نابودی این نظام را داشت. همچنین اتحادیه اروپا به‌سرعت یک برنامه عملیاتی ۱۱ صفحه­ای را برای راه‌اندازی مجدد مشارکت فرا آتلانتیک ارائه داد و کاملاً آسوده‌خاطر شد. در این سند حداقل هشت بار به WTO اشاره‌شده است.

رئیس‌جمهور بایدن اعلام داشته است که وی تجارت را به‌عنوان "ستون مهم" سیاست خارجی دولت خود می­داند. بسیاری از معاملات تجاری ایالات‌متحده با متحدان و حتی با چین، تحت قوانین سازمان تجارت جهانی انجام می­شود. به همین جهت احتمالاً این سازمان در درازمدت نقشی حیاتی خواهد داشت؛ اما اکنون بایدن با سازمان تجارتی روبرو است که در بحران­های متعدد گیرکرده است.

در حال حاضر نظام اصلی WTO برای حل اختلافات اساسی تجاری معیوب است. این سازمان نتوانسته است توافق‌نامه محدودسازی کمک­های مالی مرتبط با ماهیگیری جهانی را تنظیم کند. دولت ترامپ، ضمن خروج از این سازمان انتخاب نگوزی اوکونجو لیوالا را به‌عنوان مدیرکل بعدی سازمان که با اجماع اعضاء انتخاب شده بود را وتو کرد.

اگر همه این‌ها به حد کافی بد نبودند، ولی دولت ترامپ یک بمب ساعتی را در قالب تعرفه­‌ها در زمین جانشین خود یعنی بایدن تحت عنوان امنیت ملی کاشت. رفع این مشکل در هفته­‌های اول دولت بایدن، امری حیاتی است؛ اما انجام این کار به معنای واداشتن متحدان ایالات‌متحده، ازجمله اتحادیه اروپا به مصالحه در مورد سایر شکایات درازمدت است. اگر بایدن در این تلاش­ها ناکام شود، امید‌های او برای مهار چندجانبه گرایی - نه‌تن‌ها مقابله با چین بلکه مقابله با همه‌چیز در تجارت، ازجمله آب‌وهوا و بهداشت عمومی - قبل از اینکه فرصتی برای موفقیت داشته باشند، ناامید خواهد شد.

*بمب ساعتی

از مارس ۲۰۱۸، دولت ترامپ روی فولاد و آلومینیوم وارداتی نزدیک به ۵۰ میلیارد دلار تعرفه وضع کرد. متحدان آمریکا این مشکل را این‌گونه تشخیص دادند که تعرفه­ها قرار است متوجه شرکت­های متعلق به دولت یا یارانه­بگیر چینی باشد که این فلزات را بیش از نیاز بازار داخلی خود تولید می­کنند و بدین‌وسیله صادرات چین روانه بازار‌های خارج از کشور می­شود. دولت اوباما مناقشه­ای را در سازمان تجارت جهانی علیه چین بابت پرداخت یارانه به آلومینیوم مطرح کرد و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی آمریکا OECD چارچوبی را برای بحث در مورد راه‌حل‌های بالقوه برای بازار متورم بازار فولاد ایجاد کرد.

ترامپ بجای آن به سراغ تعرفه­ها رفت. کنار گذاشتن اختلافات با WTO و چارچوب OECD فشار بر چین را برای مقابله با مشکل یارانه­ها از منابع خود، کاهش داد. درعین‌حال، اقدامات ترامپ بیشتر به واردات از کانادا، ژاپن، کشور‌های اروپایی و سایر متحدان، ضربه می­زد. (تعرفه­های قبلی ایالات‌متحده بیشتر واردات مستقیم فلزات از چین را متوقف کرده بود). برای بدتر کردن اوضاع، ترامپ با استفاده از اختیارات اضطراری و قانونی به نام واردات تعرفه­ها را تحمیل کرد که بیشتر آن‌ها درواقع متحدان نظامی ایالات‌متحده بودند و درواقع تهدیدی بود برای امنیت ملی کشور.

متحدان ناتو گزیده شدند. اتحادیه اروپا و دیگران در برابر صادرات ایالات‌متحده مقابله‌به‌مثل کردند و علیه اقدامات ترامپ در سازمان تجارت جهانی طرح دعوی کردند. اکثر تعرفه­های تلافی‌جویانه - همچنین آثار سوء آن - باقی‌مانده است. حتی انگلستان که احتمالاً پس از خروج از اتحادیه اروپا از انجام معاملات تجاری با ایالات‌متحده ناامید شده بود، اخیراً اظهار داشته است که تعرفه­های ترامپ "بر اساس قوانین سازمان تجارت جهانی غیرمجاز و ناعادلانه بوده و تولیدکنندگان فولاد و آلومینیوم انگلیس را مورد هدف قرار داده است که باید حذف شود. هرگونه ادعا مبنی بر این‌که واردات فولاد و آلومینیوم از انگلیس به امنیت ملی ایالات‌متحده آسیب می­زند، نادرست و بی­اساس است. ".

اما مشکل بزرگ­تر بایدن بحثی رسمی است که ادعا می­شود تعرفه­‌های ترامپ بر اساس قوانین سازمان تجارت جهانی (WTO) غیرقابل‌توجیه است. هرگونه تصمیم در این مورد می­تواند برای نظام تجارت ویرانگر باشد. اگر WTO بر تعرفه­‌های ترامپ صحه بگذارد، مفری گشاد برای کشور‌ها باز می­شود تا با استناد به امنیت ملی حمایت­ خود از تعرفه­‌گذاری را توجیه کنند. اگر علیه آن حکم صادر کند - نتیجه احتمالی، با توجه به تصمیم سال گذشته در یک مورد اختلاف مشابه بین روسیه و اوکراین - عواقب سیاسی داخلی برای ایالات‌متحده می­تواند شدید باشد. تنش بین واشنگتن و پکن در حال افزایش است و بیشتر پوپولیست­های آمریکایی در هر دو جناح منتظر هستند تا اجرای بیانیه­ای که توسط WTO صادر می­شود نتواند از امنیت ملی ایالات­متحده محافظت کند و درنتیجه منجر به شورش در کشور شود. پیش‌ازاین، در ماه مه سال ۲۰۲۰، جاش هاولی سناتور جمهوری‌خواه ایالت میسوری قطعنامه مشترکی را ارائه داد تا کنگره در مورد خروج ایالات‌متحده از سازمان تجارت جهانی رأی دهد.

*مشکل تعرفه­‌ها

وقتی بایدن این فرصت را پیدا شد تا با آن تعرفه­‌ها زندگی کند، احتمالاً به خاطر آن‌ها از تعرفه­های فلزات ترامپ متنفر باشد. شرکت­ها و کارگران آمریکایی همچنان از این شرایط رنج می­برند. حتی گردن­کلفتی توییتری ترامپ نتوانست مانع از انتقال تولید توسط هارلی دیویدسون به تایلند شود و اعلام عمومی کند که سیاست­های ترامپ موجب شده تولید موتورسیکلت­های اروپایی در ایالات‌متحده هیچ سودی نداشته باشد. تا زمانی که بایدن در این رابطه تغییر مسیر ندهد، تعرفه­‌ها به نام او صورت می‌گیرد و دور بعدی تلافی­‌جویی اروپا آغاز می­گردد به‌طوری‌که بروکسل شرایط بیشتری را در دستور کار قرار داده است - جایگزین کردن ۳.۸ میلیارد دلار دیگر از صادرات ایالات‌متحده - که از ۲۳ مارس به اجرا درمی‌آید. بایدن همچنین وارث روش­های بسیار نگران‌کننده‌ای است که ترامپ برایش به ارث گذاشته است، به‌موجب آن شرکت­هایی که از این تعرفه­‌ها آسیب ببینند می­توانند از دولت وی بخواهند که از این قاعده مستثنا شوند. این تصمیمات موقت منجر به اتهاماتی مبنی بر ناعادلانگی و فساد می­شود احتمالاً دولت بایدن به دنبال جلوگیری از آن خواهد کرد.

پس‌ازآن نوبت به واکنش­های زنجیره­ای می­رسد. افزایش قیمت فلزات، هزینه تولید در ایالات‌متحده را از جا‌های دیگر دنیا بالا می­برد از محصولاتی مانند خودرو گرفته تا ماشین لباسشویی. درنتیجه تخمین زده می‌شود در مقابل هر کارگر صنعت فولاد در ایالات‌متحده که از تعرفه­ها منتفع می­شود، ۷۵ کارگر تولیدکننده آمریکایی آسیب می­بینند. هزینه پروژه­های زیربنایی دولتی که در آن‌ها از فلز استفاده می­شود نسبت به هزینه قبل از تعرفه­ها بیشتر است و مؤدیان مالیاتی ایالات‌متحده این تفاوت را پرداخت می­کنند. علاوه بر این، تعرفه­ها به سمت تقاضا‌های بیشتر برای حمایت سرازیر می­شوند به‌طوری‌که شرکت­های استفاده‌کننده از فلزات نسبت به همتایان خارجی خود که قادر به رقابت با آن‌ها نیستند مجبورند برای تهیه مواد هزینه بیشتری پرداخت کنند و آن‌ها به‌طور فزاینده­ای خواستار تعرفه ­های خاص خود هستند.

بایدن باید بتواند بدون استفاده از تعرفه­‌های امنیت ملی به صنایع فولاد و آلومینیوم ایالات‌متحده کمک کند. ساخت پروژه­‌های زیرساختی در داخل به این امر کمک خواهد کرد؛ اما درنهایت دولت باید اروپا و سایر متحدان خود را متقاعد کند تا تلاش چندجانبه جدیدی را - یکی دندان دار - برای نظم دادن به کمک­های مالی چین اتخاذ کنند، کمک­های نفس‌گیری که سازمان مشارکت و توسعه اقتصادی (OECD) در گزارش خود صنعت آلومینیوم چین را در سال ۲۰۱۹ نشان می­دهد.

در غیاب دولت ترامپ، هیچ‌کس نمی­خواهد سازمان تجارت جهانی در مورد امنیت ملی و تجارت حکمی صادر کند؛ اما کشور‌ها نیاز به شفافیت قانونی برای تعیین خط مرز بین این دو دارند، زیرا به­طور مثال اخیراً شاهد ممانعت ایالات‌متحده از فروش و صادرات نیمه­ هادی­ها به شرکت هواوی چین یا تهدید‌های ژاپن برای محدود کردن صادرات مواد شیمیایی به کره جنوبی بودیم. حل این سؤال‌ها به مذاکره نیاز دارد، نه دعوی قضایی.

*سازوکاری ناقص

ترامپ سازمان تجارت جهانی را به علت خاتمه دادن به روش حل اختلافات این سازمان و عدم جایگزینی آن با چیزی دیگر، با مشکل روبرو کرد. امتناع وی از انتصاب قضات جدید در دادگاه تجدیدنظر- نهادی که در روند رسمی استیناف مرحله دوم را انجام می­دهد - موجب شد تا سازمان تجارت جهانی توانایی خود برای تنش ­زدایی­های تجاری را از دست بدهد. کشور‌ها هنوز هم می­توانند از سازمان تجارت جهانی (WTO) بخواهند که احکام قانونی مرحله اول خسارات سیاسی، مانند حکم مربوط به تعرفه ­های امنیت ملی ترامپ را صادر کند، اما دیگر توافقی در مورد آنچه پس‌ازآن اتفاق بیفتد وجود نخواهد داشت. الآن هر یک از طرفین می­توانند برای باطل کردن یک حکم که در مرحله اول است فرجام‌خواهی کنند و بدون مصوبه قانونی فرایند آن را متوقف کنند. اعضای اتحادیه اروپا یک برنامه موقت با سازوکار استیناف موقت ارائه دادند، اما ایالات‌متحده و بیشتر اعضای WTO از امضای آن خودداری کردند.

سیاست‌گذاران آمریکایی قبل از ترامپ از حل اختلافات WTO به‌عنوان ابزاری اساسی برای گشودن بازار‌های خارجی و مدیریت آرام اختلافاتی استفاده می‌کردند که ممکن بود منجر به جنگ­های تجاری شوند؛ اما دولت بایدن اکنون نمی­تواند به‌سادگی شرایط استفاده از حل اختلافات را به شرایط روز‌های قبل از ترامپ برگرداند. برای شروع، ترامپ قفسه امور تهاجمی آمریکا را بدون سرپوش گذاشته است. اختلافاتی که امروز آغازشده است در بهترین حالت تا اواخر دوره اول دولت جدید حل نخواهد شد. گرچه نظام­‌مندی مهم است، اما ارزش سازوکار برای ایالات‌متحده بیشتر در درازمدت جواب می­دهد.

نکته مهم‌تر این‌که دادگاه تجدیدنظر مشکلاتی را ایجاد کرد که به انگیزه اقدامات ترامپ، ازجمله تعرفه­های امنیت ملی وی، کمک کرد. چندین دهه، احکام حقوقی WTO، ایالات‌متحده را مجبور به استفاده از تعرفه­های قابل‌قبول دیگری می­کرد که از آن‌ها به‌عنوان درمانگر‌های تجاری برای محصولاتی مانند فولاد، یاد می­شود. مقامات ارشد دو دولت پیش از ترامپ بار‌ها مشکلات این احکام را برجسته کرده بودند. دولت باراک اوباما، حتی در سال ۲۰۱۶ درخواست کره جنوبی به دادگاه استیناف رد کرد تا نارضایتی خود از این موضوع را نشان دهد. وقتی چیزی تغییر نکرد، ترامپ گزینه هسته­ای را انتخاب کرد به‌طوری‌که هیئت استیناف فکر کرد استفاده آمریکا از قوانین ضددامپینگ (تبعیض قیمت بین بازار داخل و خارج از کشور)، مقابله با عوارض گمرکی و حفاظت از خطر بد است لذا به‌جای آن تعرفه امنیت ملی را امتحان کند.

دولت بایدن نمی­تواند به‌راحتی اختلافات دیرینه آمریکا با اتحادیه اروپا و دیگر بازیگران اصلی در مورد استفاده مجاز از راه‌حل‌های تجاری را حل‌وفصل کند. نیاز به تغییری اساسی­تر در قوانین مربوط به این نوع تعرفه­ها وجود دارد و برای رسیدن به چنین تغییری طرفین نیاز به مصالحه‌ای جدی خواهند داشت. اگر سایر اعضای اصلی WTO علائمی از تمایل به ورود به آن مذاکره از خود نشان ندهند، دولت بایدن به‌سرعت علاقه خود را از دست خواهد داد و اصلاح حل اختلاف با WTO را ممکن است از فهرست کار‌های خود خارج کند.

*چرا ارزشمند است

کنار گذاشتن اختلافات WTO در مورد تعرفه­های امنیت ملی ترامپ و ایجاد یک سامانه جدید حل اختلاف عملی ممکن است منافع فوری سیاسی برای بایدن نداشته باشد؛ اما این اقدامات با نجات دادن WTO به‌عنوان یک محرک مهم چندجانبه برای اولویت­های ایالات‌متحده، می‌تواند موضوعی حیاتی برای موفقیت نهایی برنامه تجارت و سیاست خارجی رئیس‌جمهور جدید باشد.

عاجل­ترین مشکلات بین­المللی پیش روی دولت جدید، نیاز به راه ­حل­های جهانی دارد. تهیه واکسن، دارو و تجهیزات پزشکی در جهانی که از بیماری همه ­گیر COVID-۱۹ رنج می­برد - جهانی که اکثر کشور‌ها قادر به تولید سریع و به‌اندازه کافی این اقلام نیستند - نیاز به تجارت آزاد است. جلوگیری از تغییرات آب‌وهوایی احتمالاً نیاز به یک رویکرد همگانی برای اصلاح عوارض مرزی کربن دارد. نگرانی‌های مربوط به حریم خصوصی، امنیت داده­ها، رقابت و حتی مالیات در حوزه دیجیتال نیز نیاز به یک رویکرد مشترک دارد؛ و برای مقابله واقعی با رشد چین ایالات‌متحده باید با متحدان آن به‌ویژه درزمینه تجارت هماهنگ شود.

رئیس­جمهور بایدن سرانجام می­خواهد بهتر از گذشته WTO بسازد؛ اما قبل از اینکه این کار را انجام دهد، مجبور است برای جلوگیری از بدتر شدن اوضاع، سازش کند.