چگونه تیم مذاکره را یاری کنیم؟

روزنامه ایران شنبه چهارم اردیبهشت در یادداشتی به قلم رضا نصری حقوقدان بین‌المللی، آورد: بنجامین فرانکلین یکی از بنیانگذاران ایالات متحده برای تشریح نظام معاهدات و به تبع نظام شکل‌گیری سیاست خارجی در امریکا مثال جالبی به‌کار می‌برد: معروف است که می‌گوید پیمان‌های بین‌المللی در امریکا بر دوش مار دو سری حرکت می‌کنند که می‌خواهد برای نوشیدن آب به لب چشمه برود و در میان راه به یک دو راهی می‌رسد. یک سر مار (قوه مجریه) می‌خواهد از مسیر راست به حرکت ادامه دهد و سر دیگر مار (کنگره) می‌خواهد از مسیر چپ به چشمه برسد. جدالی فرسایشی آغاز می‌شود و معمولاً در انتها، مار بیچاره از تشنگی بر سر دوراهی تلف می‌شود!

از زمان بنجامین فرانکلین تاکنون این نقص در نظام سیاسی و حقوقی امریکا دست‌کم از نظر «ساختاری» - اصلاح و برطرف نشده است. در دو قرن گذشته نیز صدها معاهده و پیمان بین‌المللی میان امریکا و کشورهای ثالث به دلیل این نقص ساختاری که بدان جدال میان نهادها و بازیگران جدیدتر هم اضافه شده بر سر این دو راهی تلف شده‌اند! این مسأله ساختاری فقط محدود به انعقاد و ورود به معاهدات نیز نمی‌شود. خروج از معاهدات، اجرای آنها و تعریف نقش و وظایف و اختیارات نهادهای مختلف در قبال تعهدات بین‌المللی امریکا نیز همواره محل اختلاف و سردرگمی و بحث‌های آکادمیک بوده است.

اما هرچند در «ساختار» اصلاحی صورت نگرفته، لیکن در «عمل» در چند دهه گذشته، عرف و رویه به نحوی در امریکا شکل گرفته که در بسیاری از مواقع در جدال میان سرهای مار «سر قوه مجریه» از «سر کنگره» و سرهای دیگر بازیگران در پیشبرد سیاست خارجی قوی‌تر شده است و می‌تواند تحت شرایطی بدن مار را به دنبال خود بکشاند! ولی، از آنجا که «ساختار» به کمک قوه مجریه نمی‌آید، این «قوی‌تر عمل کردن» مستلزم این شده که قوه مجریه از «سرمایه سیاسی» و «حمایت عمومی» - یعنی از دو عنصر خارج از ساختار - در پیشبرد اهداف خود برخوردار شده و یاری بگیرد. یعنی اگر سرمایه سیاسی هدر رفت، یا اگر افکار عمومی به جهت مخالف خواست دولت اقبال پیدا کرد، قوه مجریه نیز در جدال با کنگره و سایر نهادهای رقیب در اجرای برنامه خود بعضاً ناکام خواهد ماند.

در تعامل با امریکا، درک این دینامیک بسیار مهم است. کشورهایی که این دینامیک را درک کرده‌اند، غالباً کوشیده‌اند با تأسیس لابی و رسانه و گروه‌های فشار بر جدال‌های درونی امریکا تأثیر بگذارند و تصمیمات واشنگتن را آنطور که به نفع‌شان است هدایت کنند. به عبارت دیگر، بسیاری از کشورها تلاش می‌کنند به صورت سیستماتیک بر وزن و ارزش «سرمایه‌ سیاسی» طرف دلخواه و «افکار عمومی» امریکا - با ترفندهای مختلف - تأثیر بگذارند تا مقاصدشان آنطور که می‌خواهند تأمین گردد.

در این میان، اسرائیل یکی از موفق‌ترین بازیگرانی است که توانسته با تمرکز بر کنگره همواره محاسبات و تصمیمات دولت را نیز تحت تأثیر قرار دهد. یکی از ضعیف‌ترین کشورها در این حوزه نیز «ایران» است که غالباً این دینامیک را نفی می‌کند و از آنجا که امریکا را یک واحد همگن و هماهنگ و دوراندیش می‌پندارد - هرگونه کشمکش میان نهادها و کانون‌های مختلف قدرت در واشنگتن را نیز «دسیسه» یا «بازی پلیس خوب، پلیس بد» تلقی می‌کند.

به‌خاطر همین جنس درک از نظام سیاسی امریکاست که در سال‌های اخیر شاهد بوده‌ایم چگونه منتقدان دولت روحانی از اینکه تیم مذاکره‌کننده «نتوانسته» در مذاکرات برجام تحریم‌های «کنگره» را لغو کند شکایت کرده‌اند یا چگونه فلان اقدام کارشکنانه کنگره را «دسیسه» و «برنامه‌ از پیش‌تعیین‌شده دولت» ارزیابی کرده‌اند.

بعضاً حتی شاهد بوده‌ایم منتقدین برجام «حوزه اختیارات» و رابطه قوه مجریه و کنگره را در تحلیل‌هایشان نادیده گرفته‌اند یا حتی امضای تشریفاتی و غالباً اجتناب‌ناپذیر یک مصوبه کنگره توسط رئیس‌جمهوری را دال بر «همراهی دولت و کنگره» خوانده‌ و تیم مذاکره‌کننده خودی را بابت «اعتماد» یا «فریب خوردن از رئیس‌جمهوری» سرزنش نموده‌اند! ایضاً دیده‌ایم حتی تلاش برخی مقامات برای تقویت «سرمایه سیاسی» جریان موافق‌تر در واشنگتن یا کوشش او برای جذب «افکار عمومی» امریکا را نیز تخطئه نموده یا به طعنه به «همدستی با دموکرات‌ها» تعبیر کرده‌اند!

در سال‌های گذشته، این درک ناقص از دینامیک و پیچیدگی‌های سیاستگذاری در امریکا نه تنها منجر به انتقادات غیرمنصفانه از تیم مذاکره‌کننده ایران شده بلکه انتظارات غیرواقع‌بینانه نیز از آن ایجاد کرده است. در واقع تحلیل و تصوری که در کشور در مورد نظام سیاسی امریکا غالب شده است باعث شده نه تنها ایران در پیشبرد اهداف خود با زحمات فراوانی روبه‌رو شود بلکه دیپلمات‌های کشور نیز با ابزار محدودتر و ناقص‌تری وارد کارزار مذاکراتی شوند.

به بیان دیگر، این «تصور غالب» باعث شده به عنوان مثال از یک‌سو دستگاه دیپلماسی را محدود به مذاکره در مورد تحریم‌هایی کنیم که لغو آن‌ در اختیار قوه مجریه امریکاست، اما از سوی دیگر توقع داشته باشیم در فرایند مذاکرات قوه مجریه تحریم‌های کنگره را نیز لغو نماید! یا مثلاً دستگاه دیپلماسی را از یک‌سو از مبادرت به هرگونه ابتکار دیپلماتیک، سیاسی و رسانه‌ای در قبال امریکا - ولو در حد نشستن پشت یک میز یا تلاش برای تقویت بازوی یک جریان متنفذ سیاسی یا حتی جلب افکار عمومی - منع کنیم، اما از سوی دیگر از آن توقع داشته باشیم دولت امریکا را بدون هیچ فضاسازی و زمینه‌چینی به لغو آنی تمام تحریم‌ها وادار کند!

طبیعتاً، تداوم این نگرش در آینده پاسخگوی نیازهای کشور نخواهد بود. اگر بپذیریم لغو تحریم‌های امریکا به یک ضرورت برای کشور تبدیل شده است، دیگر نمی‌شود بدون لحاظ کردن ظرافت‌ها و دینامیک درونی این کشور - و به تبع، بدون تطبیق دادن اهرم‌ها و ابزارهای دستگاه دیپلماسی با ملزومات تعامل با این نظام سیاسی با شیوه «کج‌دار و مریز» کنونی با این قدرت جهانی وارد داد و ستد شویم. در واقع، نمی‌شود دستگاه دیپلماسی را همچنان از هرگونه اهرم و ابزار و اختیاری که می‌تواند وزن جریان موافق برجام در امریکا را - در جدال با جریان مخالف - تقویت کند محروم سازیم و از طرف دیگر از آن انتظار حصول نتایج خارق‌العاده داشته باشیم.

به عبارت دیگر، امروز که تیم مذاکره‌کننده برای ارائه گزارش و دریافت دستورالعمل‌های بعدی از وین به تهران بازگشته است، روا نیست دستاورد و گزارش آن را بدون لحاظ کردن دینامیک درونی و ویژگی‌های صحنه سیاسی امریکا ارزیابی کنیم و براساس یک ارزیابی ناقص برای مذاکرات بعدی دستور صادر کنیم.

برای تحقق بهترین نتیجه ابتدا لازم است بررسی کنیم دستگاه دیپلماسی چگونه و با استفاده از کدام ابزار و شگردی می‌تواند جریان موافق برجام را برای لغو تحریم‌ها و مقابله با کارشکنی‌های جریان مخالف در کنگره و نهادهای غیررسمی یاری کند؛ سپس - با مجهز کردن تیم مذاکره به ابزار و اختیارات لازم - آن را مجدداً برای تحقق اهداف کلان کشور راهی وین نماییم. دستگاه دیپلماسی قادر نخواهد بود با دستان بسته، با حداقل اختیار و بدون مقدمه‌چینی و فضاسازی‌های لازم دولت بایدن را وادار به رفتاری کند که مطابق میل و خواست دولت ایران باشد.