بررسی مزایا و معایب لایحه جنجالی مشارکت عمومی-خصوصی / مسیر فساد‌های میلیاردی در پروژه‌های دولتی هموارتر خواهد شد؟

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو- سینا احدیان؛ شاید لایحه مشارکت عمومی - خصوصی یکی از چالش برانگیزترین و پر بحث‌ترین لوایح دولت روحانی است که در شرایط کنونی در دستور کار کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی قرار دارد. این لایحه در ابتدای سال ۹۷ به مجلس ارایه شد. اما رصد سابقه این لایحه نشان می‌دهد که برای اولین بار این لایحه در انتهای سال ۹۱ و در دولت دهم در سازمان سرمایه گذاری و کمک‌های فنی و اقتصادی ایران وابسته به وزارت اقتصاد تهیه و به دولت وقت ارایه شد، اما دولت دهم که در ماه‌های پایانی خود قرار داشت، فرصت بررسی این لایحه را پیدا نکرد.

انتقاد مهم‌ترین تشکل‌های بخش خصوصی فعال در طرح‌های عمرانی

مهم‌ترین تشکل‌های بخش خصوصی فعال در طرح‌های عمرانی، نسبت به شیوه‌ی پیشبرد «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» با انتشار بیانیه‌ای هشدار دادند.

در این بیانیه بزرگترین تشکل‌های مهندسی و حرفه‌ای بخش خصوصی کشور نسبت به کنار گذاشتن قانون برگزاری مناقصات با بهانه مشارکت دادن بخش خصوصی هشدار داده و از دولت و مجلس خواستند که قواعد محاسبات عمومی کشور را بر هم نزنند. چرا که این امر منجر به سبب بی انضباطی مالی می‌شود.

معاملات دولتی به تاریکخانه می‌رود

فرشاد مومنی؛ استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی اخیرا با هشدار به سران قوا برای جلوگیری از اجرای این لایحه گفته است: معاملات عمومی که دارای ارزش سالانه‌ی قریب دو هزار هزار میلیارد تومان (۲ هزار همت) در کشور است، به گواه آمار سازمان همکاری و توسعه‌ی اقتصادی (OECD) دارای بیشترین حجم رشوه‌ی مبادله‌شده در میان ۸ شاخه‌ی حکمرانی است که به تنهایی بیش از مجموعه‌ی ۷ شاخه‌ی دیگر و معادل ۵۷% کل رشوه‌های دولتی را در خود دارد.

مومنی افزود: اینک به بهانه «طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام» و با نام «لایحه‌ی مشارکت عمومی و خصوصی»، پرمفسده‌ترین بخش حکمرانی (یعنی «معاملات دولتی») را به اتاق‌های تاریک‌تر حکمرانی می‌برند.

از انجایی که دکتر بهروز علیشیری؛ رئیس اسبق سازمان سرمایه گذاری خارجی و کمک‌های فنی و اقتصادی بعنوان مبتکر اصلی این لایحه، تا نیمه اول سال ۹۳ هنوز در دولت روحانی حضور داشت، لایحه فوق مجددا به ابتکار وی توسط وزارت اقتصاد به دولت یازدهم ارسال شد. این لایحه پس از کش و قوس‌های زیاد و در شرایطی که دیگر نه ایشان و نه مشاورین ارشد وی در سازمان سرمایه گذاری حضور نداشتند، در کمیسیون‌های تخصصی دولت بررسی شد و در کمال تعجب متاسفانه در سال ۹۴ از دستور کار دولت خارج شد. چند سال بعد دولت لایحه جدیدی را به مجلس ارایه داد که هم اینک در دستور کار مجلس است، ولی زمینه ساز مناقشات زیادی شده است.

برای بررسی و تحلیل این لایحه و نقاط قوت و ضعف آن سراغ دکتر بهروز علیشیری رفتیم. همانطور که گفته شد وی به عنوان رئیس اسبق سازمان سرمایه گذاری خارجی و کمک‌های فنی و اقتصادی در سال‌های ۸۶ تا ۹۳ مبدع بسیاری از اقدامات ساختاری در این حوزه بود، که در نوع خود برای اولین بار در اقتصاد ایران به اجرا می‌رسید. برای نمونه موضوع بهبود فضای کسب و کار، صدور اوراق مشارکت ارزی دولتی، پیشنهاد تاسیس صندوق وام سرمایه گذاری خارجی و صندوق توسعه ملی، پیشنهاد شورای گفتگوی دولت و بخش خصوصی، تدوین لایحه مشارکت عمومی و خصوصی از جمله ابتکارات مدیریتی علیشیری است که منشاء تحولات بزرگی در ساختار‌های اقتصادی کشور شده است. به همین منظور و تحلیل لایحه مشارکت عمومی-خصوصی و حواشی جدید جانبی این گفتگو را ترتیب داده ایم که متن ان در ادامه تقدیم می‌شود.


آقای دکتر هر چه زمان می‌گذرد انتقادات به لایحه مشارکت عمومی و خصوصی بیشتر و شدیدتر می‌شود. اخیرا هم برخی کارشناسان نظیر اقای مومنی، رنانی، فاضلی و توکلی انتقاداتی را متوجه این لایحه کرده اند. این انتقادات از سوی کارشناسان موافق و مخالف دولت مطرح شده است. شما این انتقادات را دیده اید و چه نظری دارید؟
بله سعی می‌کنم اظهار نظر‌ها در مورد لایحه مشارکت عمومی و خصوصی را ببینم. عمده انتقادات متوجه خدشه به قانون محاسبات عمومی کشور است و از این موضوع ابراز نگرانی کرده و هشدار داده‌اند که رویه این لایحه فساد زا است و زمینه‌های بروز فساد در واگذاری پروژه‌ها را فراهم می‌سازد، و یا اینکه در تاریکخانه‌های نظام اداری و توسط چند نفر، طرح‌های توسعه‌ای کشور واگذار خواهد شد و در نهایت توصیه کرده‌اند تا این لایحه توسط دولت پس گرفته شود یا از دستور کار مجلس خارج شود، البته با رهیافت‌های نسبتا متفاوت به این موضوع. البته اگر به نحوه عملکرد دولت‌ها (نظام اداری کشور) در انجام وظایف اقتصادی رجوع کنیم این دسته از دغدغه‌های فوق منطقی و اصولی جلوه‌گر می‌شود. دولت (نظام اداری) در انجام وظایف خود ناکارآمدی مطلق دارد و همه اقدامات سیاست‌های تعبیه شده برای برون رفت از ساختار‌های معیوب کنونی دچار کارکرد غلط می‌شود، اما آیا این ناکارآمدی دلیل کافی برای مسدود سازی انجام اصلاحات اقتصادی و مالی در اقتصاد ایران است؟ نکته مهم این است که برای مقابله با ناکارآمدی و توهم دانایی نباید مانع جراحی‌های حتمی در اقتصاد ایران شد.

پس شما انتقادات فوق را وارد می‌دانید و ان را تایید می‌کنید؟
نه مطلقا. عمده انتقادات غلط و ناصواب است. از این باب غلط است که ان‌ها به روح مشارکت عمومی و خصوصی انتقاد دارند. انتقاد به یک لایحه باید صریح و دقیق باشد. کدام بند یا ماده؟ منتقد باید صریح بگوید. حرف‌های کلی منطقی نیست. بیشتر ژست روزنامه ایی دارد تا تکنیکی! از طرفی عمده این اساتیدی که شما نام بردید سابقه کار یا دانش تامین مالی و تعریف پروژه نداشته اند! سازمان برنامه هم پاسخ روشنی به ابهامات مطروحه نمی‌دهد یا نمی‌تواند؛ لذا این چرخه پیش می‌رود. من هنوز نقد دقیق و حرفه‌ای به این لایحه ندیده ام. الان همه متن را در اختیار دارند؛ لذا باید مستند بگویید که کدام ماده یا تبصره درست نیست و ناصواب است و باید اصلاح شود. این می‌شود نقد موثر. حرف‌های قشنگ را می‌توان در کلاس‌های نظری طرح کرد، اما در اجراء و اصلاح متن کمکی نمی‌کنند.

خود شما از منتقدین جدی این لایحه بوده اید. ایا این لایحه را تایید می‌کنید یا کماکان می‌خواهید که از دستور کار مجلس خارج شود؟
زمانی که ما ایده تدوین کار لایحه را در سال ۸۹ و ۹۰ در ذهن داشتیم بر پایه مفروضاتی بود. این مفروضات شامل تجربه سه دهه فعالیت در حوزه تامین مالی داخلی و خارجی بود. اینکه چرا نظام تامین مالی ارجاع پروژه‌های زیربنایی کشور معیوب است، چرا دیگر نمی‌توان به پشتوانه رهیافت‌های کلاسیک تامین مالی و عمدتاً متکی به درآمد‌های عمومی، وظایف حاکمیتی دولت در انجام پروژه‌های توسعه‌ای را مدیریت کرد، اینکه چرا و چگونه قوانین مالی، مناقصاتی و محاسباتی حاکم، پاسخگویی مناسبات جدید (ppp) نیست؟ این که چگونه هزینه نهایی انجام پروژه‌های عمرانی در کشور گران تمام می‌شود؟ این که چرا یک پروژه با دوره ساخت سه ساله، تا ۳۰ سال امتداد می‌یابد، اینکه چرا و چگونه کشور‌های مختلف نه فقط پیشرفته یا توسعه یافته این مدل را وجه غالب تامین مالی خود کرده اند و نحوه اهرم سازی پول پرقدرت دولت برای جلب مشارکت بخش خصوصی چگونه است و چرا و چگونه باید ساختار‌های نوینی در عرصه‌های اجرا، قوانین و مقررات و نظام تصمیم گیری، ارجاع پروژه‌ها و نظارت بر برنامه‌ها طراحی و به اجرا گذاشته شود تا بتوان این چرخه‌های معیوب را متوقف کرد و کشور را در مسیر توسعه و کارآمدی انجام وظایف حاکمیتی خود برای انجام سریع و کم هزینه، شفاف، زمان‌مند و با کیفیت بالا در انجام طرح‌های توسعه‌ای نزدیک کرد، اینکه چرا لایحه اولیه در سال ۱۳۹۳ و ۹۴ از دستور کار دولت خارج شد و چرا در اواخر سال ۱۳۹۶ لایحه جدیدی با بهره‌گیری صرف از مفاهیم ان لایحه توسط دولت دوازدهم تدوین شد، مورد بحث کنونی نیست، ولی این لایحه جدید حاوی نکات، مفاهیم و رویکرد‌های غلطی است که در برخی موارد متضاد با فهم صحیح از منافع ملی و نحوه ارجاع کار بر پایه رهیافت‌ها و اصول مشارکت عمومی و خصوصی است. این لایحه یا باید پس گرفته شود تا توسط دولت بازنگری اساسی شود، یا باید توسط مجلس در مسیر صحیح اصلاح خود قرار بگیرد، لذا نباید پرونده این موضوع بسته شود. ریشه نگرانی‌های مطرح شده صاحبنظران عزیز قابل درک است، اما نباید ترسید و از آن گریخت.

پس شما معتقدید که این مدل مزایای جدی برای اقتصاد کشور دارد و می‌توان لایحه جدید و دقیقی در این مورد تدارک دید؟
حتما توجه داریم که تاکنون ده‌ها پروژه زیرساختی بر پایه همین مدل (ppp) و عمدتا در قالب ساخت، بهره‌برداری و واگذاری در ظرف زمانبندی خود با کیفیت نسبتاً مطلوب توسط بخش خصوصی و با مشارکت دولت به ثمر رسیده است. قریب ٢ هزار کیلومتر طرح‌های بزرگراهی از جمله پروژه بزرگراه تهران پردیس و یا نیروگاه‌های جنوب اصفهان و فارس در همین قالب انجام گرفته است، اما متوجه هستیم که اگرچه این طرح‌ها با موفقیت به بهره‌برداری رسیده‌اند، اما به دلیل فقدان ساختار‌های مطلوب در این حوزه هنوز با مشکلاتی مواجه هستند و در عین حال از عمومیت کافی هم برخوردار نشده است. از طرفی تاکنون ده‌ها پروژه در کشور‌های همسایه نظیر پاکستان، ترکیه و کشور‌های حوزه خلیج فارس در عرصه‌های نیروگاهی و آب شیرین کن و بزرگراه‌ها و سایر تسهیلات زیر بنایی در قالب این مدل و با هزینه ده‌ها میلیارد دلار انجام شده است.

بر پایه گزارش رویترز که در تاریخ ۲۰ مارس ۲۰۲۱ منتشر شد، دولت سعودی قرار است ۱.۳ تریلیون دلار پروژه با مشارکت بخش خصوصی و با رهبری ارامکو؛ و با هدف متنوع سازی اقتصاد خود انجام دهد. جزئیات طراحی و آماده سازی عرضه پروژه‌ها در یک فرایند رقابتی با کمترین هزینه و بهترین کیفیت مطابق با معیار‌های بین‌المللی انجام می‌شود و بهترین سرمایه گذاران و پیمانکاران ملی و بین المللی در آن رقابت می‌کنند و فرایند مزایده به صورت برخط و آنلاین و لحظه به لحظه قابل مشاهده خواهد بود؛ لذا اگر شر در جزییات است؛ خیر هم در جزییات است. فقط باید یاد گرفته باشیم که چگونه باید خیر و شر را شناسایی کنیم. ملاحظه می‌کنید که ما یک نسل کامل در نظامات تامین مالی عقب هستیم و بخش‌هایی از آن را در قالب همین مدل مشارکتی و بازار سرمایه به غلط و ناشیانه انجام می‌دهیم.

برخی اقتصاددانان نظیر اقای رنانی گفته اند که دور زدن قانون مناقصات و محاسبات عمومی فساد افرین است. ایا شما موافقید؟
خیر، این برداشت کاملا نادرست است. یکی از اصول اساسی مدل‌های مشارکتی دولت و بخش خصوصی حداکثر سازی رقابت، شفافیت و گزینش بهترین پیشنهاد با بالاترین کیفیت است. اصولی که تحت این قوانین کنونی مالی و محاسباتی امکان وقوع نخواهد داشت.

پروژه‌هایی که بر پایه همین قانون محاسبات و مناقصات و کاملا متکی بر درامد‌های عمومی و عمدتاً نفتی تا کنون در کشور انجام شده، فسادزا، پرهزینه و بی‌کیفیت و غیرشفاف بوده و یا پروژه‌های اجرا شده کشور توسط بخش خصوصی؟ لذا باید متوجه چالش‌های اصلی اقتصاد ایران و نظام مالی ان باشیم. بدون فهم دقیق این چالش‌ها و غوطه ور بودن در کائنات، امکان به قطع چرخه‌های معیوب اقتصاد ایران نخواهیم بود. کشور بدون اصلاحات ساختاری در حوز‌های اجتماعی، عمدتاً اداری، اقتصادی، نظام مالی و پولی قادر نیست به مسیر توسعه بازگردد. نباید پشت واژه‌های فساد پنهان شد یا برای فرار از جزئیات صورت مسئله را پاک کرد.

سیاست‌های اصلاحی باید درست طراحی شود، از تجربیات بین المللی بهره گرفت، ساختار‌ها متناسب با ان را آماده کرد، مقررات و نظامات کهن مالی و محاسباتی را فرو ریخت و ساختار‌های حرفه ایی متناسب با ان را خلق کرد، کارگزاران دارای توهم دانایی را الک کرد و صاحبان اندیشه جدید را به این ساختار‌ها تزریق کرد. مجادله بر سر اختراع چرخ هم نیست، چرخ اختراع شده و کشور‌های شبیه ما هم سال‌ها است این کار را یک رویه کرده اند، فقط باید آستانه‌های حداقلی استفاده از ان را یاد بگیریم.

باید توجه کنیم قوانین مالی و محاسباتی موجود برای این ترتیبات جدید مناسب نیست و مقررات ساده‌تر با بالاترین شفافیت محاسباتی جایگزین ان شود. دوستان توجه کنند که در ترتیبات جدید دولت از یک تامین مالی کننده اصلی و نهایی و مقررات گذار پررنگ به حوزه‌های پرورشگری نقل مکان می‌کند. ایفای کارکرد قابلگی و پرورشگری با اسلوب‌های کهن عملی نیست.

شما فکر می‌کنید که این لایحه می‌تواند با اصلاحات مورد نظر به مدار تصویب مجلس بازگردد؟
دقت کنیم که دغدغه اصلی ما لایحه نیست. تدوین اصول و رویه‌های ترتیبات مشارکت عمومی- خصوصی به صورت درست و حرفه ایی است تا ما را از فقر و فلاکت رویه‌های کهن اجرای طرح‌های عمرانی و زیربنایی رها کند. با این چراغ راهنما متوجه می‌شویم که این لایحه فاقد ویژگی‌های مورد نظر است. فهم غلط موضوعی، ساختار‌های مغشوش و احکام تفسیر پذیر در این لایحه مانع از اجرای درست ان خواهد شد؛ لذا مساله این است که این لایحه ظرفیت چنین کاری را ندارد و باید دوباره تدوین شود. بلوغ فکری سازمان برنامه و بودجه کشور پیش نیاز این اتفاق است. این سازمان باید از حیات خلوت سیاسیون پاک سازی شود. اگر این بلوغ رخ دهد بسیاری از مصائب اقتصاد ایران حل خواهد شد.