چالش‌ها و راهکار‌های خصوصی سازی در ایران

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، اگرچه تئوری کلاسیک، پیوسته در جهت محدود بودن مداخله دولت در امور اقتصادی تأکید داشته است ولی طی دهه‌های پس از پایان جنگ جهانی دوم دخالت در اقتصاد به حدی افزایش یافت که دولت در اغلب اقتصادهای آزاد و مختلط مشابه اقتصاد‌های برنامه‌ای، از طریق اهرم‌های اجرایی خود ( بنگاه‌های دولتی ) نقش فعالی را ایفا کرد. کشورهای صنعتی با اجرای سیاست‌های کلان و خرد اقتصادی در خلال دهه‌های 50 و 60   موفقیت‌های نسبی بدست آوردند به همین دلیل به انتقادات محدود در آن مقطع زمانی نسبت به مداخله دولت در اقتصاد اهمیت چندانی داده نشد. با نزدیک شدن به پایان دهه 70،حداقل در جهان غرب، شاهد مشکلات عدیده اقتصادی و ناکامی‌های مستمر سیاست های اقتصادی بودیم که زمینه طرح انتقاد و تردید نسبت به دخالت دولت در اقتصاد و تعیین اندازه مناسب دخالت، نظارت و هدایت دولت در اقتصاد فراهم شد. بدین ترتیب مجادلات نظری در محافل علمی نسبت به دخالت دولت، متقاعد سازی مدیران و تصمیم گیران اجرایی و سیاسی کشورها نسبت به تخصیص غیر بهینه و ناکارآمد منابع تولید در اثر گسترش حجم دولت و ایده بازنگری در سهم و اندازه دخالت دولت، جدی تر شد. سرانجام درپایان دهه 70 و آغاز دهه 80 در کشور انگلستان و بدنبال آن در سایر کشور های صنعتی و تاحدی در کشورهای در حال توسعه موضوع اتخاذ سیاست خصوصی سازی و کاهش حجم دخالت به منظور رفع اختلاف و انگیزه‌های پیدایش آنها موردتوجه جدی واقع شد. در ایران پس از پایان جنگ تحمیلی و آغاز اولین برنامه پنج ساله اقتصادی،اجتماعی ، فرهنگی‌ و سیاسی ، سیاست خصوصی سازی به عنوان یکی از اجزای مهم سیاست های اقتصادی کشور مطرح شد و اولین مجوز قانونی نسبت به محدود شدن اندازه دخالت دولت در اقتصاد و مشارکت بخش خصوصی در فعالیتهای اقتصادی به تصویب رسید.

 

سیاست خصوصی سازی با هدف ارتقاء کارایی فعالیتها، تخصیص منابع، گسترش مشارکت های مردمی در بخش های مختلف تولیدی و تجاری از جمله سیاست‌های برنامه‌های توسعه است. خصوصی سازی رویکرد مجددی به سیستم بازار جهت جبران پی‌آمدهای ناشی از شکست دولت در فعالیت‌های اقتصادی است که بدون تردید هرگونه بی‌توجهی، شکست دیگری را در اقتصاد به بار خواهد آورد.

 

تعریف خصوصی سازی

از واژه خصوصی‌سازی تعاریف متعدد و گوناگونی شده است نظیر  «خصوصی سازی فرآیندی است که طی آن دولت امکان انتقال وظایف و دارائی‌های خود را به بخش خصوصی فراهم می‌کند» و «خصوصی سازی به معنی برقراری نظام جدید بر اساس مکانیزم‌های بازار و در نتیجه دگرگونی و تحول در ابعاد مختلف اقتصاد است». خصوصی سازی در مفهوم اشاعه فرهنگی یعنی فراهم کردن زمینه افزایش مشارکت مردم در کلیه سطوح در امور اقتصادی جامعه. از این رو خصوصی سازی اصطلاحی فراگیر و متنوع است که به کنترل عملیاتی و مالی مؤسسات دولتی و واگذاری به بخش خصوصی اشاره می‌کند. به عبارت دیگر خصوصی سازی حذف هر نوع کنترل و دخالت در برقراری مکانیزم عرضه و تقاضا است. انتقال مالکیت یا کنترل بنگاه‌های اقتصادی از دولت به بخش خصوصی را هم می‌توان به عنوان تعریف خصوصی سازی پذیرفت.

با نگاهی به تعاریف متعدد خصوصی سازی می‌توان مفاهیمی از قبیل بهبود عملکرد، انتقال مالکیت و مدیریت، آزادسازی، بازارگرا کردن بنگاهها و اقتصاد، ایجاد شرایط رقابت‌ کامل و حذف مقررات دست و پا گیر دولتی را نیز از جمله مفاهیم خصوصی سازی دانست. با در نظر گرفتن این مفاهیم می‌توان یک تعریف مشترک و کلی را از واژه خصوصی سازی ارائه کرد: «خصوصی سازی فرایندی است که طی آن کارائی مکانیزم بازار، حیات دوباره پیدا می‌کند و عملکرد فعالیت اقتصادی دولت و بخش عمومی در محک آزمون قرار می‌گیرد و طی این فرایند می‌تواند منجر به محدود شدن مالکیت یا مدیریت برخی از واحدهای اقتصادی تحت تملک دولت و واگذاری آن به مکانیزم بازار شود.

 

اهداف خصوصی سازی

در اکثر کشورها، خصوصی سازی به عنوان روشی جهت منطقی کردن ساختار اقتصادی، کاهش فشارهای مالی واحد های دولتی، بالابردن کارائی منابع، گسترش مالکیت، تجهیز منابع مالی، حداکثر استفاده از تخصص‌های موجود، تقویت انگیزه‌های کاری، کاهش بوروکراسی، مقابله با کسری در تراز پرداخت ها، کسب درآمد و کاهش بار سنگین خدمات دولت پذیرفته شد بطوری که شمار کثیری از کشورها یا این سیاست را انجام دادند یا در حال اجرای آن هستند. اهداف خصوصی سازی در هر کشور با توجه به سیاست‌ها، برنامه‌های اقتصادی و راهبردهای کلی جامعه اتخاذ می‌شود. از آنجایی که راهبردها و برنامه های اقتصادی در کشورها متفاوت است در نتیجه خصوصی سازی نیز در هر کشور به دنبال اهداف ملی و بومی خاص است و در هر کشور ممکن است اهداف خاص در اولویت قرار گیرد. در کشورهای صنعتی پیشرفته و توسعه یافته از نظر اقتصادی، فرآیند خصوصی سازی به دنبال اهدافی مانند افزایش کارائی، کسب درآمد و کاهش بار مالی دولت است در حالی که در کشورهای در حال توسعه با توجه به مشکلات و شرایط توسعه نیافتگی، خصوصی سازی به دنبال اهداف وسیع‌تری است و باید به مشکلات و تنگناهای بیشتری پاسخ دهد. در این کشورها، بالابردن کارائی تخصیص منابع، استفاده بهینه از منابع مالی شرکت‌ها، کاهش حجم دخالت دولت در اقتصاد، سپردن تخصیص منابع به مکانیزم خود سامان بخش بازار، مقابله با نقدینگی سرگردان، ایجاد فضای رقابتی و امن برای سرمایه گذاری‌های بلند مدت، دستیابی به فنون جدید مدیریت، دسترسی به سرمایه و تکنولوژی خارجی و در نهایت هدف‌های توزیع ثروت و درآمد از مهم‌ترین هدف‌هایی هستند که خصوصی سازی دنبال می‌کند.

با توجه به مطالب مورد اشاره، مهم‌ترین اهداف خصوصی سازی که بیشتر مورد توجه و استفاده قرار گرفته‌اند عبارتند از:

    افزایش رقابت و بهبود کارایی در مدیریت و عملیات مؤسسات اقتصادی

    کاهش نقش مستقیم دولت در فعالیت‌های اقتصادی

    تقلیل هزینه‌های بودجه‌ای دولت ناشی از پرداخت یارانه و هزینه‌های سرمایه‌ای

    توسعه بازارهای سرمایه‌ داخلی و دستیابی به سرمایه، تکنولوژی و منابع مالی خارجی

 

آنچه از فرایند خصوصی سازی مورد انتظار است اصلاح، استقلال و انعطاف‌پذیری لازم در نظام مدیریت و انتقال مالکیت واحدهای دولتی به اشخاص حقیقی و حقوقی است. بنابراین خصوصی سازی هنگامی می‌تواند منجر به افزایش کارایی داخلی بنگاه‌ها و مؤسسات دولتی شود که انتقال مالکیت را در پی داشته باشد. در غیر این‌صورت مهم‌ترین هدف خصوصی سازی یعنی (افزایش کارایی )نادیده گرفته‌شده است.

 

خصوصی سازی بنگاه‌ها و مؤسساتی که دارای شرایط انحصاری هستند اگرچه واگذاری این واحد‌ها باعث افزایش کارائی داخلی بنگاه‌ها و مؤسسات اقتصادی می‌شود ولی ممکن است باعث کاهش کارایی تخصیص منابع در سطح کلان شود زیرا انحصارات بخش خصوصی در صورت قدرتمند شدن همواره این خطر را به همراه داشته که تخصیص بهینه منابع در سطح جامعه را دچار اختلال کند و از قدرت انحصاری خود به نفع منافع فردی و گروهی استفاده کنند. بنابراین اگر نتوان بنگاه‌ها و مؤسسات خصوصی شده را در وضعیت و شرایط رقابتی قرار داد، باید یک جابجایی میان افزایش کارایی داخلی بنگاه و کارایی تخصیص منابع را پذیرفت.

 

به هر حال باید به نقش رقابت در فرایند خصوصی سازی توجه ویژه شود. ایجاد فضای رقابتی مهم‌ترین مزیت، بهترین شاخص و نشانه حیات نظام اقتصادی است و هر عاملی که مانع از ایجاد شرایط رقابت در بازار شود کارکرد سالم مکانیزم بازار را مختل کرده و موجب عدم کارایی در اقتصاد حاکم می‌شود. خصوصی سازی با تعریف فرصت‌های جدید برای مشارکت بخش خصوصی و فعالیت‌های اقتصادی و کاهش حجم تصدی گری‌های دولت سروکار دارد. به عبارت دیگرهدف از خصوصی سازی چیزی جز اصلاح ساختار دولت و حذف انحصار نخواهد بود. بنابراین اجرای خصوصی سازی به هر هدف دیگری جز این موارد نمی‌تواند منطقی و یا لااقل اقتصادی تلقی شود.

 

خصوصی سازی در ایران

شروع برنامه‌های خصوصی سازی در ایران به پیاده سازی الگو و سیاست‌های تعدیل اقتصادی صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی در دوران سازندگی بر می‌گردد. پس از انقلاب (که منجر به دولتی شدن بخش عظیمی از اقتصاد ایران شد) به تدریج حجم دولت بزرگتر شد. در دوران سازندگی و با اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی و پیاده سازی الگوی خصوصی سازی دیکته شده از سوی سازمان‌های بین‌المللی برای برون رفت از بحران‌ها و دستیابی به رشد اقتصادی مناسب نخستین گام‌ها در جهت کاسته شدن از نقش دولت در بازار و اقتصاد برداشته شد. برای یک خصوصی سازی موفق حداقل نباید توان و کارایی بخش خصوصی از دولت کمتر باشد چرا که در غیر این‌ صورت هدف اصلی از خصوصی سازی که همان افزایش کارایی است محقق نمی‌شود.

 

دلایل ناکامی در خصوصی سازی

نا آشنایی مدیران اقتصادی کشور با مقوله خصوصی سازی طی بیش از 10 سال گذشته و عدم استفاده از تجارب سایر کشور‌ها در این زمینه، نوعی بد‌بینی به «خصوصی سازی» در افکار عمومی به وجودآورده است. به غیر از موارد استثنایی، عملکرد بخش خصوصی در واحدهای واگذارشده در مجموع منجر به افزایش بیکاری، کاهش تولید ،کاهش راندمان، محروم شدن کارکنان واگذار شده از مزایای دولت و .... شده است که علل عمده آن ناآگاهی مدیران اقتصادی کشور به مقوله خصوصی سازی، عدم وجود یک الگوی جامع و سیستماتیک برای واگذاری و عدم وجود بخش خصوصی توانمند در کشور بوده که نتیجه آن گسترش موج مخالفت‌ها با خصوصی سازی در میان اقشار کارگری بوده است. ناگفته نماند خصوصی سازی بنا به دلایل متفاوت اما ریشه در علل یکسان، هیچکدام نتوانسته‌اند  آنچنان که بر روی کاغذ برنامه ریزی شده است در این امر موفق باشند. مهم‌ترین دلایل این ناکامی را می‌توان فهم نادرست از مقوله خصوصی سازی، نبود تعریف مناسب از این مقوله و فراتر از آن حرکت در مسیری بدون چشم‌انداز از پیش تعیین شده ارزیابی کرد. تحقیقات علمی نشان می‌دهد که خصوصی سازی در تمام جوامع پاسخی یکسان نمی‌دهد . به عنوان مثال خصوصی سازی در کشور‌هایی نظیر کانادا، مالزی، جمهوری چک، بعضا" لهستان و تا حدودی در نیجریه جواب داده است اما در برخی دیگر از کشورها نظیر هند پاسخی دوگانه می‌دهد. در این کشور بعضی فعالیت‌های بخش خصوصی جواب می‌دهد و بعضی دیگر جواب منفی داده است.

 

مهمترین دلایل ناکامی دولت در بحث خصوصی سازی طی سالهای اخیر را در سه سطح می‌توان بررسی کرد:

    سطح ارزش‌ها

    سطح هنجارها

    سطح رفتارها

در سطح ارزش ها ، کارهای اساسی برای شناسایی لزوم کوچک سازی یا خصوصی سازی در بدنه نظام اجرایی انجام نشده است. عامل دوم به سطح هنجارها باز می‌گردد . ما در بحث خصوصی سازی نیازمند اتصال به شرکت‌های خارجی هستیم. بنابراین باید برخی از قوانین و مقررات را اصلاح کنیم. نمی‌توان بدون بازنگری ساختار قانونی کشور که اجازه ورود سرمایه گذاری خارجی به شکل آزاد را نمی‌دهد، دم از سرمایه گذاری خارجی زد. در سطح رفتاری نیز متأسفانه طی سالهای اخیر رفتار نادرستی در مقوله خصوصی سازی صورت گرفته است.

 

از دیگر ضعف‌های خصوصی سازی می‌توان به این مورداشاره شود که، بسیاری از فعالیت‌هایی که بخش خصوصی از پتانسیل بالایی برای حضور در آن برخوردار است همچنان در تصدی بخش دولتی باقی‌ می‌ماند و حوزه هایی برای واگذاری به بخش خصوصی ارائه می‌شود که جدای از نبود جذابیت، مشتریان چندانی در این بخش ندارد. این مسئله باعث اظهار نظر برخی مبنی بر ناتوانی بخش خصوصی برای جایگزین شدن به جای بخش دولتی شده است.

اگر شرکت‌های دارای امکانات مناسب، فن آوری قابل توجه، نیروی انسانی تحصیلکرده و جوان با توان ایجاد خلاقیت و برنامه ریزی دولتی در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گرفت آنگاه نوع نگرش به خصوصی سازی نیز کاملا" تغییر پیدا می‌کرد. بسیاری از شرکت‌هایی که در حال حاضر بر روی کاغذ سودآور نشان داده می‌شوند مدیون بودجه دولت هستند و اگر این بودجه نباشد و شرایط اقتصاد سایه از بین برود آنگاه می‌توان افتخارآمیز بودن تولید، فروش و سود آنها را بطور شفاف نمایان ساخت. بخش خصوصی صرفا" شریک ناکامی بخش دولتی نیست که هرچه دولت نخواهد به آن واگذار کند. نباید اینگونه باشد که دولت اگر کارخانه یا شرکتی سودآور بود آن را نگه دارد و اگر زیانده بود آن را خصوصی کند. بخش خصوصی هیچ‌گاه توان اعجاز ندارد. بلکه تنها می‌تواند از ظرفیت‌های موجود بین مرز بخش خصوصی و بخش دولتی که بطور عمده مربوط به شایسته سالاری است نهایت استفاده را ببرد. درخصوصی سازی باید اتصال بین سیاست‌گذاران، تصمیم‌گیرندگان و مجریان ایجاد شود. تصور کنید اگر هرکدام از این مجموعه ها وظیفه خود را به خوبی انجام ندهند و قرار بر این باشد که کامیابی‌ها را برای خود و ناکامی‌ها را به رده‌های پایین‌تر انتقال دهند، چه وضعیتی پیش خواهد آمد.

 

البته خصوصی سازی تنها عامل یگانه موفقیت اقتصاد ایران و شاهراه فرایند توسعه نخواهد بود. اما واقعیتی که وجود دارد این است که ما باید به یک اصل مهم به نام " الگو برداری از بهترین‌ها" که در دنیا متداول است توجه کنیم. هنگامی که دیگر کشورها را مورد مطالعه قرار ‌دهیم می‌بینیم بهترین اقتصاد‌ها را کشورهایی دارند که توانسته‌اند ترکیبی بسیار مناسب از بخشهای دولتی، خصوصی، تعاونی و تشکلهای غیر دولتی به وجودآورند.

از مهم‌ترین مسائل خصوصی سازی بحث قیمت‌گذاری بر روی شرکت‌ها و واگذاری این شرکت‌ها به بهترین نحو ممکن است، امری که تاکنون آنگونه که شایسته آن است مورد توجه واقع نشده است. هرگونه اشتباه در قیمت‌گذاری واحدهای دولتی همچون تیغ دولبه‌ای عمل می‌کند. اگر کاستی در این قیمت‌گذاری انجام گیرد از ارزش شرکت‌های دولتی کاسته شده و دارایی دولت به راحتی از دست خارج می‌شود و اگر بیشتر از قیمت اصلی قیمت‌گذاری شود بخش خصوصی را دچار مشکل کرده و موجب انحلال اینگونه شرکت‌ها خواهد شد.

همچنین واگذاری واحدهای دولتی نباید به نحوی باشد که دولت شرکتها و مؤسسات ورشکسته خود را به بخش خصوصی واگذار کند و به این‌ترتیب خود را از شر شرکت‌های زیان‌ آور خلاص کند. خصوصی سازی به این روش عمری کوتاه خواهد داشت.

یکی از مشکلات جدی این است که نوعی از جنبش‌های خصوصی، تعاونی در برخی نهادها و بنیادهای ایرانی وجود دارند که با هیچ معادل بین‌المللی تطابق ندارد که همه اینها به مانعی بر سر راه خصوسی سازی تبدیل شده‌اند.

 

جمع بندی

راسل در کتاب برنامه ریزی ملی خود می‌نویسد هیچ ملتی نمی‌تواند آن عزم لازم برای تغییر و تحول را داشته باشد مگر اینکه این چند قدم را طی کند. قدم اول تعهد اجتماعی است به این معنی که خود را متعهد ببیند. بعد از آن در مرحله دوم باید خود را مسئول ببیند و در مرحله سوم در ازای آن مسئولیت پاسخگو باشد.

نتیجه اینکه اگر خصوصی سازی را در چارچوب تعریف شده‌ای هدایت کنیم و از ابزارها و امکانات موجود بنحو درست استفاده کنیم روند خصوصی سازی می‌تواند دستاوردهای مطلوبی برای کشور به همراه داشته باشد.

 

علی سوخته سرایی؛ کارشناس مسائل اقتصادی و دانشجوی دکتری اقتصاد