گزارش نشست پروژه‌های دولتی نیمه‌تمام و تعارض منافع؛ از «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» تا «لایحه بودجه 1401»

 به گزارش گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو، پروژه‌های دولتی نیمه‌تمام و تعارض منافع؛ از «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» تا «لایحه بودجه 1401» موضوعی است که طی نشستی در تاریخ 25 بهمن 1400 بررسی شد. این نشست با دعوت از مهندس شهرام حلاج (پژوهشگر تدوین و اجرای قوانین و مقررات معاملات دولتی و نظام فنی طرح‌های عمرانی) و دکتر حمیدرضا قاسمی (پژوهشگر و دبیر کمیسیون احداث و خدمات فنی و مهندسی اتاق بازرگانی ایران) به‌صورت مشترک از سوی کمیته سیاست و تنظیم‌گری انجمن علوم سیاسی ایران و خانه اندیشمندان علوم انسانی برگزار شد. در آغاز هم‌اندیشی دکتر راضیه امامی میبدی به عنوان دبیر نشست به معرفی موضوع نشست پرداخت و در ادامه نیز مهمانان نشست یافته‌های خود در این موضوع را به حاضران ارائه کردند.

نخستین سخنران این نشست دکتر قاسمی بود که بر ضرورت بر انگیختن حساسیت گروه‌های مختلف نسبت به این لوایح از سوی متخصصان حاضر در این نشست تأکید ورزید تا با افزایش آگاهی مردمی و پیگیری عمومی در موضوعات تحت اسم «مشارکت عمومی و خصوصی» قانون خوبی به تصویب برسد. در ادامه وی به مخاطرات متن کنونی «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» در «نظم دسترسی محدود» پرداخت و بحث خود را بر مبنای «تئوری خشونت و نظم‌های اجتماعی» مطرح کرد تا به واسطه آن نشان دهد که کدام منابع و با چه اهدافی در این لایحه باید پیگیری گردد. از دیدگاه وی اصطلاح «نهاد» در بر گیرنده «قواعد رسمی» (همچون قوانین) و «محدودیت‌های غیر رسمی» (همچون عرف) و ضمانت‌های اجرای آن‌ها است. باید در نظر داشت که مهمترین وجه نهاد، ضمانت اجرای آن است که هدف آن نهاد را هم نشان می‌دهد، حال آنکه در زمینه نهاد‌سازی در کشور، معمولاً نسبت به موضوع ضمانت اجرای آن‌ها کم‌توجهی شده است.

این متخصص در صحبت‌های خود به انواع نظم دسترسی پرداخت که بر اساس آن جوامع دارای دو دسته دسترسی اقتصادی، همچون عدم امکان تشکیل سازمان‌ها و دسترسی سیاسی، همچون موضوع انتخابات هستند. نظام‌های با دسترسی محدود، تا حدی همان کشور‌های در حال توسعه یا توسعه‌نیافته و در بر گیرنده شمار زیادی از کشور‌ها است. نظام‌های با دسترسی باز در بر گیرنده کشور‌های توسعه‌یافته می‌شود که تعداد آن‌ها کم شمار است. طبیعتاً ایران در دسته نخست قرار می‌گیرد. منظور از «دسترسی محدود» ایجاد محدودیت در دسترسی همگان به منابعی است که می‌تواند برای گروهی ارزش‌آفرین باشد. نظم دسترسی به منظور کنترل خشونت در جوامع صورت می‌پذیرد. نظم دسترسی محدود عموماً با ویژگی‌هایی همچون رشد‌های کند و با آسیب‌پذیری بالا تحت تأثیر عوامل خارجی همچون تحریمها، تک محصولی بودن، اداره کشور بدون رضایت حکومت شوندگان و غلبه امور شخصی بر ضابطه‌محوری شناخته می‌شود.

قاسمی تاکید کرد پیش بردن امور بر اساس روابط شخصی از سوی افراد حاضر در بدنه قدرت در لایحه مورد بحث و در مراحل تصویب آن، قابل مشاهده است. حال آنکه باید «ضابطه‌محوری» اساس چنین لایحه‌ای قرار گیرد. به علاوه در این نوع از جوامع گرایش شدیدی به ایجاد «سازمان‌های مریدی» که در مقابل «سازمان‌های قراردادی» هستند، به چشم می‌خورد. موضوع دیگر، نقش «رانت» به عنوان عامل پیوند‌زننده فرا‌دستان و قدرتمندان - علیرغم تفکر متفاوت آنان با یکدیگر - است. باید در نظر داشت که عمده‌ترین رانت، امتیاز تشکیل سازمان‌ها در حوزه‌های مختلف همچون نفت، تجارت، قوانین و مقررات و ... است. دستکاری منافع و نظام‌های موجود می‌تواند به ایجاد رانت منجر گردد. همچنین در نظم دسترسی محدود به‌شدت انحصارگرایی و تعریف امتیازات موجود به حقوق ویژه فردی به جای حقوق همگانی مشاهده می‌شود.

ایراد مهم لایحه‌ی مشارکت و موارد دیگری که با این اسم مطرح می‌کنند، غلبه امور شخصی بر «ضابطه‌محوری» است

این پژوهشگر اقتصاد سیاسی افزود درباره غلبه امور شخصی بر «ضابطه‌محوری» در لایحه مورد بحث، می‌توان به گروه شش نفره‌ای اشاره نمود که به‌منظور تهیه آیین‌نامه‌ها و دستور‌العمل‌های آن و نیز تشخیص صلاحیت‌ها پیش‌بینی شده است. حال آنکه لازم است به منظور تعریف طرح‌ها و پروژه‌ها ضوابط درستی تعریف شود و از غلبه امور شخصی پرهیز شود. در رابطه با گرایش به ایجاد «سازمان‌های مریدی» باید به این امر اشاره نمود که افرادی که در بدنه دولت در حال نگارش این لایحه یا دفاع از آن هستند، همزمان به ایجاد سازمان‌هایی خارج از دولت اقدام نموده‌اند که بیشتر آن‌ها سازمان‌های مریدی هستند که افرادی در آن درگیر شده‌اند. آنچه که باعث پیوند قوانین اقتصادی با موضع کارکنان دولت یا کارمندان حاضر در بخش عمومی است، منافع و رانتی است که در این پروژه‌ها قرار دارد. در خصوص دستکاری منافع و نظام‌های موجود باید به «قانون برگزاری مناقصات» اشاره نمود که بدون توجه به هزینه‌هایی که برای شکل‌گیری آن از سوی جامعه پرداخت شده‌است، به راحتی از لایحه مذکور کنار گذاشته شده‌است و آیین‌نامه‌هایی که از سوی گروه شش نفره یادشده نوشته می‌شوند، در معاملات مبنا قرار می‌گیرند. طبیعتاً این گروه شش‌نفره بعد از تصویب قانون، حقوق ویژه شخصی نسبت به این آیین‌نامه‌ها را برای خود در نظر خواهند گرفت.

«مشارکت عمومی و خصوصی» نسبت به خصوصی‌سازی پتانسیل فساد بسیار بالاتری دارد

قاسمی به طرح این پرسش پرداخت که در مواجهه با این شرایط نا‌اطمینانی باید چه کرد؟ بر اساس این نظریه باید تا حد امکان از ذخیره دانش موجود بهره برد و در صورت پاسخگو نبودن این ابزار، باید به افزایش و بهبود ذخیره دانش در قالب نهاد‌های موجود اقدام نمود. چنانچه این اقدام نیز مؤثر نباشد، لازم است تا ساختار نهادی تغییر نماید و در غیر این صورت باید ساختار باور‌ها نسبت به موضوع مورد نظر دگرگون شود. این متخصص بر این باور است که در رابطه با موضوع مطرح در این نشست، یعنی پیاده‌سازی قرارداد‌های مشارکت در کشور، می‌توان از ذخیره دانش موجود البته با کمی افزایش و بهبود استفاده کرد. برای نمونه مواد 79 و 89 «قانون محاسبات عمومی کشور» و نیز «قانون برگزاری مناقصات» می‌تواند برای رقابت سالم در «مشارکت عمومی و خصوصی» مناسب باشند. البته چنانچه به مدد کسب تجربه ایرادات موجود در این قوانین آشکار شده‌باشند، آنگاه می‌توان در بستر نهادی موجود آن‌ها را حل نمود. بنابر‌این تغییر نهادی آن هم در شرایط بی اعتمادی جامعه نسبت به دولت و نیز شکاف میان ملت و دولت جایز نیست.

در ادامه، این سخنران به شرایط گذار از «نظام دسترسی محدود» به «نظام دسترسی باز» پرداخت. بر این مبنا افزایش آگاهی و حساس ساختن جامعه نسبت به حقوق خود، ایجاد حاکمیت قانون برای فرادستان طالب رانت و انحصار، ایجاد سازمان‌های قراردادی و کنترل سیاسی نظامیان از مواردی هستند که در شرایط گذار باید مورد توجه قرار گیرند. وی خاطرنشان کرد مورد اخیر در تبصره 4 لایحه بودجه ۱۴۰۱ به صورت کاملا معکوس انجام شده است؛ به طوری که عبارت «مشارکت عمومی و خصوصی» به «مشارکت دولتی و غیردولتی» تبدیل شده و می‌دانیم که بخش دولتی با کدام بخش غیردولتی به شدت در هم تنیده است و حتی گاه مرز مشخصی میان آن‌ها وجود ندارد. به این ترتیب، «بخش دولتی» پروژه‌ها را به «بخش غیردولتی» واگذار می‌کند و بخش غیردولتی در بهترین حالت آن‌ها را با برداشتن سهم خودش به «بخش خصوصی» می‌دهد که نتیجه آن گران اداره کردن کشور و ورود بیشتر نظامیان در اقتصاد است.

دکتر قاسمی تعداد زیاد طرح‌های نیمه‌تمام را نتیجه یک نظام به‌غایت رانتی و انتخابات بد دانست که باعث شکل‌گیری شبکه‌های مراد و مریدی برای کسب رأی شده‌است و خود نشان‌دهنده ناکارآمدی یک توزیع رانت غیر شفاف در طول چند دهه گذشته و رساندن افرادی در بدنه دولت به منافع شخصی بوده‌است. وی تاکید کرد «مشارکت عمومی و خصوصی» نسبت به خصوصی‌سازی دارای درجه فساد بسیار بالاتری است و افزود باید در نظر داشت که در بحث خصوصی‌سازی نهایتاً می‌توان با برآورد کمتر دارایی‌های دولتی به توزیع رانت برای گروه‌های خاص اقدام نمود، حال آنکه در «مشارکت عمومی و خصوصی» می‌توان از یک سو به بیش برآورد کردن آورده‌های طرف اصطلاحا خصوصی (غیر دولتی تبصره 4) و از سوی دیگر به کمتر براورد کردن آورده‌های طرف عمومی (اموال ملت) اقدام نمود و از این طریق رانت را توزیع نمود. همچنین بر اساس گزارش بانک جهانی «قانون برگزاری مناقصات» ایران در حوزه شفافیت و پاسخگویی قانون خوبی است. در حالی که کارشناسان صندوق بین‌المللی پول ایراداتی را به لحاظ شفافیت و انعقاد قرارداد‌ها به همین «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» با وضعیت کنونی آن وارد کرده‌اند. وسعت بیشتر دامنه شمول لایحه «مشارکت عمومی و خصوصی» حتی به طرح‌های در حال بهره‌برداری و در عین حال کاهش سطح دمکراتیک در آن یعنی از مجلس شورای اسلامی و کمیسیون‌های دولت به شورای عالی نظارت ناپذیر، از دیگر ایراداتی است که این سخنران در این خصوص برشمرد.

در ادامه نشست، آقای مهندس شهرام حلاج به بیان دیدگاه‌های خود در این زمینه پرداخت و تصریح کرد وقتی نوشتن قانونی از صدر تا ذیلش به افرادی سپرده می‌شود که قبلا سمت‌هایی در حوزه مورد نظر را برای خودشان تملک کرده‌اند، آن‌ها در موقعیت تعارض منافع قرار می‌گیرند که ممکن است به پاسخگو نمودن دیگران در برابر خود و ایجاد حد‌اکثر اختیارات برای خود بیانجامد. سپس حلاج در باره افراد حاضر در سازمان برنامه و بودجه کشور اظهار داشت افرادی که دارای تجربه و دغدغه بودند با افرادی که توانستند در این سال‌ها پست مورد نظر را به دست آورند، جایگزین شدند که عمدتاً نقد‌های اصلاحگراه را به مخالفت و بی‌اعتمادی نسبت به دولت تعبیر می‌کنند که این شیوه خود قابل‌تأمل است. در هنگام نگارش لایحه در هیأت دولت، این افراد برای خودشان اختیار تدوین پیش‌نویس مقررات را - با توجیه حفظ نظارت و تصویب هیأت دولت بر آن پیش‌نویس‌ها – به دست آورندند و تأیید هیأت دولت را برای این اختیار خود جلب کردند. یعنی این افراد با جلب اعتماد بدنه نهاد دولت از آن اجازه گرفتند که پیش‌نویس مقررات آینده را بنویسند، چون قرار گذاشتند مقررات را برای تصویب نهایی به هیأت دولت بیاورند. اما این افراد که در آشفتگی نظام مقررات‌گذاری و تنظیم‌گری کشور ما عملا فعال مایشاء این قانون مشارکت و امور آن شده‌اند، پس از آن که کارشان از مرحله‌ی دولت عبور کرد، در ادامه‌ی کار و در مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد حذف هیأت دولت از مسیر تصویب مقررات آینده و انجام کلیه‌ی امور تصویب مقررات در دبیرخانه شورای اقتصاد در سازمان برنامه را مطرح کردند. این تغییر هم به مخدوش شدن حق هیأت وزیران منجر می‌گردد و هم از انجا که مقررات آینده دیگر مصوبه هیأت وزیران نخواهد بود و تحت نظر هیأت تطبیق مصوبات در مجلس قرار نخواهد گرفت، بنابراین سبب تضییع حقوق بلند مدت پارلمان‌های آینده نیز می‌گردد. این شیوه مقررات‌گذاری موجب خروج مقررات از موضع صحیح خود می‌گردد. مقررات را از مقررات ملی به سمت مقررات شخصی سوق می‌دهد.

ابهام در مقررات قرارداد‌های پروژه‌های عمرانی، بازار «تفسیرفروشی» برای مقرره نویسان را به دنبال دارد

مهندس حلاج در ادامه به موضوع «تفسیر فروشی» پرداخت و این موضوع را مطرح نمود که پر مفسده‌ترین حوزه حکمرانی، «معاملات دولتی» یا «معاملات عمومی» است و در میان قرارداد‌ها یا معاملات دولتی نیز بزرگترین و پیچیده‌ترین آن‌ها «قرارداد‌های پروژه‌های عمرانی» یا «معاملات عمرانی» است که در آن‌ها بار‌ها اختلافاتی رخ می‌دهد و در این میان مرجع مقرراتگذاری از اختیارات لازم در تفسیر و در عمل تقسیم و تخصیص منابع برخوردار است؛ بنابراین ابهام در مقررات، یک چالش بزرگ اجرایی و حقوقی در پروژه‌های عمرانی محسوب می‌گردد که راه حل آن را در کسب نظر مقرره‌نویس دانسته‌اند. یعنی هر کس که مقررات را می‌نویسد در حل و فصل اختلافات دست بالا را دارد و تا سالیان دراز حرف آخر را در دعاوی بسیار بزرگ و گسترده مالی و حقوقی و قراردادی خواهد زد.

این متخصص با اشاره به تبصره 4 لایحه بودجه سال 1401 تصریح کرد در این تبصره دولت مکلف نشده است، بلکه به هسته‌ی اصلی مشارکت در دولت، اجازه داده شده است تا از طریق «مشارکت عمومی و خصوصی» که خود دارای ابهامات و تردید‌های فراوانی است، اقدام کند و تمام بدنه‌ی دولت را در برابر همین هسته‌ی اصلی مشارکت «مکلف» نماید. در اینجا می‌توان شاهد انحراف و انسداد «مشارکت عمومی و خصوصی» بود. به بیان دیگر از این الفاظ استفاده نادرست، مجمل و غیر‌عملی شده است. وی با استناد به عبارات به کار رفته در این تبصره، به جایگزینی «بخش غیر دولتی» به جای «بخش خصوصی» یا «بخش خصوصی و تعاونی» و جایگزینی پروژه‌های آماده بهره‌برداری، تمام‌شده، در حال بهره‌برداری و نیز نیمه‌تمام به جای توجه و تمرکز صرف به پروژه‌های نیمه‌تمام، اشاره نمود که بیانگر نوعی آشفتگی معرفتی میان مقدمات و نتایج حاصل از آن‌ها است. از دیگر ایرادات، تشکیل کارگروهی به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه به منظور انتخاب و معرفی و بلکه «ابلاغ» (دقت کنید «ابلاغ» و نه پیشنهاد) پروژه‌ها به دستگاه‌های اجرایی است. به این ترتیب به جای تعیین معیار و شیوه برای ورود پروژه‌ها به فرایند مشارکت مندرج در این تبصره، تعیین افراد صالح به این منظور پیش‌بینی شده است. همچنین این افراد نیز قرار است بعداً از سوی این سازمان تعیین گردد و به این ترتیب از معرفی آن‌ها به مجلس خودداری شده‌است. مکانیزم گزینش پروژه‌ها از سوی کارگروه‌ها نیز مشکلاتی دارد. پس از تعیین وضعیت یا انتخاب پروژه‌ها در این حلقه‌ی ناشناخته از انسان‌های خوب، دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در قبال این گروه «مکلف» خواهند بود و باید ظرف یک ماه مراحل اجرایی و انتخاب سرمایه‌گذار مشارکتی را انجام دهند. یک ماه، یعنی در 20 روز کاری باید پروژه و امتیازات و اموال را بدهند برود. همچنین آیین‌نامه اجرایی این بند نیز در طول یک ماه نوشته می‌شود که البته خود این آیین‌نامه‌ی عظیم شامل موارد بسیار گسترده و بزرگی است. طبق تبصره‌ی 4 آیین‌نامه شامل است بر: چگونگی تدوین طرح توجیهی، نحوه احراز صلاحیت، انتخاب سرمایه‌گذار، چگونگی اجرای پروژه‌ها، نحوه بهره‌برداری، تعیین میزان پوشش خطر پذیری، نرخ خدمات بهره برداری و .... آشفتگی حاصل از این وضعیت، موجب می‌شود که دستگاه‌های اجرایی، سرمایه گذاران و دیگر ذینفعان مربوطه به دلایل مختلف به تدوین‌کننده این آیین‌نامه جدید مراجعه نمایند و تفسیر‌های ارائه شده از سوی تدوین‌کنندگان می‌تواند مبالغ عمده‌ای را جا به جا نماید. این تمایل یا «تقاضای گسترده» برای دست یافتن به تفسیر‌های دلخواه و سودآور، بازاری را شکل می‌دهد به نام بازار «تفسیر فروشی».

حلاج افزود به منظور اصلاح آشفتگی‌های ناشی از مقررات و بخشنامه‌های متعدد و تازه، پیش از این پیشنهادی در قانون بودجه 1396 مطرح شده و بر اساس آن دولت مکلف شده بود تا ظرف سه ماه روشها، قالب‌ها و شرایط قراردادی و نیز قالب‌های نظارتی انواع طرح یا پروژه را روشن نماید و نیز تغییرات بعدی مقررات و البته «تفسیرها» را در بلند مدت سامان داده و در سامانه ملی مشارکت عمومی و خصوصی منتشر نماید. این روش در واقع همان حرکت از «نظم دسترسی محدود» و «مریدی» به سوی «نظم دسترسی باز» و «قراردادی» بود. این شیوه گامی است برای از بین رفتن شائبه دخیل بودن نظرات شخصی و کاهش هزینه‌های مبادلات کشور. با این حال، به رغم اصرار مرکز پژوهش‌های مجلس تلاش بسیاری صرف شده و می‌شود که این پیشنهاد عقیم بماند و در قوانین جایی پیدا نکند. همچنانکه گفته شد، معاملات دولتی پر مفسده‌ترین حوزه حکمرانی هستند و حساسترین و چالش برانگیزترین مقطع در معاملات دولتی، دوره مناقصات است. باید در نظر داشت که از فرایند مناقصه شفاف به عنوان مکانیزم‌های مدیریت مخاطرات پروژه و قرارداد یاد کرده‌اند. در غیاب مکانیزم‌های مناقصات سنجیده و قانون‌مند، این مخاطره تشدید می‌شود که گروهی در سایه ابهام‌ها و پیچیدگی‌های قرارداد‌ها منتفع گردند و این‌ها برای تأمین منفعت شخصی خودشان، کنار گذاشتن قانون مناقصات را دنبال می‌کنند. اما گروهی دیگر ندانسته و به سبب ناآشنایی با پیچیدگی‌های رانت‌های نهفته در تنظیم‌گری از چنین وضعیت بی‌قانونی دفاع می‌کنند و خیال می‌کنند دارند به تسهیل و تسریع فرایند‌ها کمک می‌کنند. پس باید میان این دو گروه تفاوت قایل شد و به روش گفتگو با هر یک از این دو گروه دقت کرد.

این کارشناس مجرب مقرراتگذاری، نمونه دیگر تعارض منافع را دستور العمل ماده 27 قانون الحاق 2 خواند که اصل تدوین و تصویب آن، خلاف ماده 27 قانون الحاق 2 نوشته شده است و به موجب آن نویسندگان این دستور‌العمل از اختیارات اجرایی برخوردار شدند. علاوه بر این، همان نویسندگان می‌توانند برای آن دستورالعمل، فارغ از هر گونه کنترل مجلس و دولت، راهنما‌های تفصیلی بنویسند و حتی می‌توانند به دیگران نظارت نمایند. باز حتی پاسخگویی به ابهامات را بر عهده بگیرند. باز حتی داوری کنند. حتی در نهایت قوانین کشور را تبیین نمایند. در اینجا «تبیین» در واقع برای رد ایراد قانونی جای «تفسیر» نشسته است. این اختیاری است که حتی کمیسیون‌های تخصصی مجلس نیز فاقد آن هستند. تجمیع این همه اختیار متعارض و شگفت‌انگیز در واقع نمونه‌ی روشنی از موقعیت‌های شگفت‌انگیز تعارض منافع است که در زیر نام «مشارکت عمومی و خصوصی» در این سال‌ها در کشور ما شکل گرفته‌است. این رفتار‌ها «مشارکت عمومی و خصوصی» از واقعیت خود دور و تهی و استحاله می‌کند.

در پایان نشست، دکتر امامی با اشاره به نکته سخنران نخست درباره تاسیس سازمان‌هایی توسط پیشنهاد دهندگان لایحه مشارکت عمومی و خصوصی، به بررسی بیشتر شواهد تعارض منافع در این زمینه پرداخت. وی با استناد به اطلاعاتی که در سایت‌های رسمی درباره تاسیس سازمان‌هایی در این حوزه قابل دسترسی است از «انجمن توسعه مشارکت عمومی و خصوصی» و «انجمن علمی مشارکت عمومی و خصوصی» نام برد که ظاهرا موسسانی مشترک دارند. دبیر نشست سپس با قرائت مشخصات «انجمن توسعه مشارکت عمومی و خصوصی» بر اساس آنچه در روزنامه رسمی درج شده است، به تشابه اسمی برخی از اعضای هیئت مدیره آن با کارکنان سازمان برنامه و بودجه که نویسنده‌ی همین مقررات هستند، مقامات سابق و رئیس یکی از پژوهشکده‌های سیاستگذاری پرداخت و موضوع «مشارکت عمومی و خصوصی» را مورد مناسبی برای بررسی ائتلاف‌های منافع و شبکه سازی‌ها در سیاستگذاری عمومی دانست. وی ابراز امیدواری کرد با تداوم این نشست‌ها ابهاماتی که در زمینه تعارض منافع در این حوزه وجود دارد کاسته شود.