بسته پیشنهادی مرکز پژوهش های مجلس برای قانون توسعه ایرانگردی

خبرگزاری مهر _ گروه جامعه؛ قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی مصوب ۱۳۷۰ با اصلاحات و الحاقات مصوب سال ۱۳۷۵، مهم‌ترین قانون حمایتی و هدایتی صنعت گردشگری در کشور بعد از انقلاب اسلامی محسوب می‌شود. از آنجا که از زمان تصویب این قانون در سال‌های ابتدایی دهه ۱۳۷۰ تاکنون صنعت گردشگری در ایران و جهان تغییرات و تحولات فراوانی را تجربه کرده است و حتی در بعد داخلی هم‌اکنون وزارتخانه‌ای با محوریت این موضوع تحت عنوان وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی تشکیل شده است بنابراین لزوم بازنگری در مفاد قانون مذکور بیش از پیش نیاز است. همچنین از آنجا که در سالیان بعد از تصویب قانون مذکور قانونگذار مواد و تبصره‌های مختلفی را در قوانین گوناگون با رویکرد حمایت از توسعه صنعت گردشگری تصویب کردند بنابراین تلاش قانونگذار هم در بسیاری از موارد جنبه اجرایی پیدا نکرده و نتوانسته طبق خواست و نیاز کشور اثرگذاری داشته باشد.

حضور متولیان متعدد در فرایند توسعه گردشگری و نبود سازوکاری برای هماهنگی بین دستگاهی، نبود آمار تخصصی به روز و قابل اتکا برای برنامه محور کردن اقدامات مرتبط با توسعه گردشگری و فقدان رویکرد یکپارچه و واحد نسبت به شکل‌گیری خدمات گردشگری از جمله چالش‌های اساسی حوزه گردشگری کشور است. در شرایطی که کیفیت گردشگری داخلی در کشور در حال کاهش است و دسترس‌پذیری به سفر برای عموم جامعه به صورت عادلانه و متوازن توزیع نشده، لازم است در حوزه حمایت از گردشگری اقدامات مؤثری صورت گیرد.

در این راستا مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی ضمن بررسی قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی مصوب ۱۳۷۰ با اصلاحات و الحاقات مصوب سال ۱۳۷۵، بسته پیشنهادی خود را برای تقویت و توسعه این صنعت با رویکرد ایجاد هماهنگی بین دستگاهی و توجه به ماهیت بین‌بخشی صنعت گردشگری ارائه کرده است. در این گزارش که در دفتر مطالعات فرهنگ و آموزش (گروه ورزش گردشگری و میراث فرهنگی) مرکز پژوهش‌های مجلس توسط شهاب طلایی شکری، سعید شفیعا تهیه و تدوین شده آمده: نگاهی ابتدایی و کلی به این قانون نشان‌دهنده این است که بسیاری از بندهای آن متناسب با شرایط زمان خود بوده است و هم‌اکنون موضوعیت ندارند. به‌عبارتی برای کارآمدی و توسعه و پیشرفت این صنعت در کشور نیازمند به‌روزرسانی است. نگاهی تحلیلی به این قانون به‌عنوان یکی از قوانین اصلی حوزه گردشگری نشان می‌دهد که:

۱. در ماده (۱) این قانون به تعریف ایرانگردی و جهانگردی پرداخته است که این تعریف الزاماً امروزه شمولیت بر انواع و گونه‌های سفر و گردشگری را ندارد و به‌عبارتی هم‌اکنون در ادبیات قانونگذاری کشور بیشتر از واژه «گردشگری» استفاده می‌کنند که تمامی جنبه‌های فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی این حوزه را مد نظر دارد. ازاین‌رو در قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوب سال ۱۳۸۲، با ادغام سازمان ایرانگردی و جهانگردی و سازمان میراث فرهنگی، واژه «گردشگری» به‌صورت رسمی جایگزین «ایرانگردی و جهانگردی» شده است.

۲. ماده (۲) این قانون به موضوع تشکیل «شورای‌عالی ایرانگردی و جهانگردی» می‌پردازد که درواقع این شورا هم‌اکنون با این عنوان وجود ندارد و به «شورای‌عالی میراث فرهنگی و گردشگری» تغییر نام داده است و اعضای بیشتری به آن اضافه شده‌اند که وظایفی را نیز علاوه‌بر موضوع میراث فرهنگی و گردشگری در حوزه صنایع دستی باید انجام دهد.

۳. ماده (۳) این قانون به بحث موارد «مجاز» ی که هر گردشگر (جهانگرد) خارجی می‌تواند هنگام خروج از کشور با خود خارج کند می‌پردازد. هرچند که در آئین‌نامه اجرایی این قانون مصوب ۱۵/۴/۱۳۷۳ هیئت وزیران به موارد «مجاز» ورود وسایل توسط جهانگرد خارجی نیز پرداخته است، لکن بسیاری از این موارد و کالاهای مجاز قابل حمل مانند رادیو پخش و ضبط صوت عملاً وجود خارجی نداشته و هم‌اکنون یک دستگاه موبایل بسیاری از کاربری‌های مجاز و غیرمجاز را در خود جای داده است.

۴. ماده (۴) این قانون، گمرک ایران را موظف کرده است که تسهیلات ویژه جهت جهانگردان خارجی فراهم آورد. هرچند که در مورد موضوعات مبتلابه گمرک درخصوص جهانگردی و گردشگری در آئین‌نامه اجرایی قانون مذکور به تفصیل بیشتری پرداخته است اما به‌روز کردن وظایف گمرک در مبادی ورودی و خروجی کشور جهت تسهیل شرایط سفر و گسترش صنعت گردشگری یکی از الزامات است.

۵. ماده (۵) این قانون بانک‌ها را موظف کرده است که به‌منظور تشویق سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و دولتی در زمینه ایجاد و توسعه تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی تسهیلات بانکی را به نرخ صنعتی تأمین و پرداخت نمایند. هرچند که در خصوص این امر قوانین مؤخر شمولیت بیشتری داشته و وظایف و اختیاراتی را جهت توسعه زیرساخت‌های گردشگری مقرر نموده‌اند، اما به‌نظر می‌رسد که تبیین و تعیین نظام حمایتی و تسهیلاتی از بخش گردشگری کشور نیازمند تدبیر خاص برای این صنعت است. به این دلیل که صنعت گردشگری تحت تأثیر بحران‌های ناخواسته سیاسی و چالش‌های تقاضای فصلی قرار دارد و کسب‌وکارهای این حوزه همواره در سطحی از ریسک‌های سیستماتیک قرار دارند، تشکیل صندوق حمایت از توسعه و سرمایه‌گذاری گردشگری می‌تواند مشوقی برای علاقمندان به سرمایه‌گذاری در این حوزه باشد.

۱. ماده (۶) این قانون، سازمان زمین شهری، شهرداری‌ها، سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور و سایر وزارتخانه‌ها و سازمان‌های ذی‌ربط را موظف کرده است که زمین مورد نیاز برای احداث تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی با معرفی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را در اختیار متقاضیان قرار دهند. اما در آئین‌نامه اجرایی این قانون مصوب ۱۵/۴/۱۳۷۳ هیئت وزیران صرفاً به موضوع شهرداری اشاره کرده است و به وظایف حمایتی سایر دستگاه پرداخته نشده است. شایان ذکر است که در این‌خصوص در ماده (۲۲) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) مصوب ۱۵/۰۸/۱۳۸۴ و ماده (۹) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۲۳/۴/۱۳۸۹ به جزئیات بیشتری اشاره شده است اما همچنان وظایف بسیاری از دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط درخصوص توسعه صنعت گردشگری کشور در قوانین مربوطه مغفول مانده است.

۲. ماده (۷) قانون بیان می‌کند که صدور هرگونه مجوز برای تأسیس و ایجاد دفاتر خدمات مسافرتی و تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی منحصراً به‌عهده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است و دفاتر خدمات مسافرتی و تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی متعلق به بخش دولتی و خصوصی و نهادها موظف به رعایت سیاست‌ها، مقررات، آئین‌نامه و دستورالعمل‌های ابلاغی از طرف وزارت مذکور است. اما در اصلاحیه‌ای که قانون مذکور در ۰۹/‏۱۱/‏۱۳۷۵‬ صورت گرفته است امور سیاحتی و زیارتی را از امور مسافرتی جدا کرده و مرجع صدور دفاتر خدمات مسافرتی را وزارت راه و ترابری (وزارت راه و شهرسازی فعلی) معرفی می‌کند و امور سیاحتی و زیارتی را همچنان در اختیار وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی قرار می‌دهد. موضوعی که هم‌اکنون یکی از چالش‌های اصلی کسب‌وکارهای نوین گردشگری بوده و به‌عنوان یکی از موانع توسعه صنعت گردشگری کشور شناخته می‌شود.

ماده (۸) قانون مذکور بیان می‌کند که کلیه تأسیسات ایرانگردی و جهانگردی، دفاتر خدمات مسافرتی و سایر تأسیسات مشابه از هر نظر اعم از سوخت، آب و

۱. برق، عوارض، مالیات، وام بانکی و غیره مشمول تعرفه‌های مقررات و دستورالعمل‌های بخش صنایع هستند. اما این امر در جز «۲» بند «الف» ماده (۹۸) قانون برنامه ششم توسعه تغییر نموده و تأسیسات گردشگری را از هر نظر تابع قوانین و مقررات بخش صنعت گردشگری (به‌استثنای معافیت‌های مالیاتی) می‌داند و از شمول قانون نظام صنفی کشورمصوب ۱۳۸۲ مستثنا می‌کند. موضوعی که به‌علت نبود قانون حمایتی از بخش گردشگری، یکی از چالش‌های بخش خصوصی در مواجه با نهادهای حاکمیتی است.

۲. ماده (۹) قانون مذکور فعالیت‌های امور حج و زیارت را مشمول تسهیلات پیش‌بینی شده در این قانون می‌داند. درواقع به‌نوعی این جنس از فعالیت‌ها را نوعی فعالیت جهانگردی محسوب می‌کند. با وجود این همچنان اختلافات فراوانی بین وزارتخانه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و سازمان حج و زیارت وجود دارد درخصوص موضوعاتی مانند صدور مجوز بند «پ» و ورودی‌ها و خروجی‌هایی که با هدف زیارت به مسافرت می‌پردازند. لذا ورود به حل این موضوع می‌تواند گامی مهم در جهت فعالیت‌های حوزه گردشگری مذهبی (زیارتی) کشور باشد.

۳. ماده (۱۰) قانون مذکور بیان می‌کند که کلیه مراکز، هتل‌ها و تأسیسات سیاحتی متعلق به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی که به‌عللی در اختیار سازمان‌ها و نهادها و ارگان‌های‌دیگر است، بجز اماکنی که طبق عقود شرعی واگذار شده باشد، مجدداً برای تحقق این طرح حداکثر ظرف ۶ ماه در اختیار وزارت مذکور قرار می‌گیرد و نیز تمام مراکز سیاحتی و هتل‌ها و تأسیساتی که تغییر کاربری یافته‌اند به وضع اولیه بازگشته و در اختیار صنعت ایرانگردی و جهانگردی قرار می‌گیرد. امری که تاکنون هیچ تصویر روشن و شفافی از آن ارائه نشده است.

درمجموع می‌توان گفت که صنعت گردشگری کشور در آغاز گام دوم انقلاب اسلامی نیازمند تدابیری است که بتواند ظرفیت‌های بالقوه کشور در این حوزه را به فعلیت برساند و در این راستا یکی از اولین اقدام‌ها پس از تشکیل وزارتخانه تخصصی در این زمینه، به‌روز کردن قوانین و مقرراتی است که زمینه پیشرفت در این حوزه را فراهم آورد. از این منظر دولت سیزدهم می‌تواند با همکاری مجلس بسترهای لازم برای تدوین قانون حمایت از صنعت گردشگری را فراهم آورد، امری که در عین آرمان‌گرایی، واقعیت‌های موجود و چالش‌های روزمره این صنعت و فعالان و فعالیت‌های آن را مورد نظر قرار دهد

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس مواد و تبصره‌هایی برای رسیدن به اهداف توسعه‌ای کشور در این حوزه پیشنهاد شده است که از آن جمله می‌توان به چند مورد اشاره کرد از جمله اصلاح ماده (۶) و تبصره آن که به‌شرح زیر است:

سازمان زمین‌شهری، شهرداری‌ها، سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور و سایر وزارتخانه‌ها و سازمان‌های ذی‌ربط موظفند زمین مورد نیاز برای احداث تأسیسات گردشگری را با معرفی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به قیمت منطقه‌ای یا تمام شده به‌گونه‌ای که موجب تقلیل درآمد عمومی نشود به متقاضیان واگذار نمایند. بدیهی است اراضی مزبور صرفاً برای منظور فوق واگذار و قابل انتقال به‌غیر نمی‌باشد و هرگونه تغییر کاربری آن و یا عدم اجرای پروژه در مهلت مقرر موجب برگشت به مالکیت دولت خواهد شد و متقاضی هیچ‌گونه ادعایی نخواهد داشت.

تبصره - تغییر کاربری تأسیسات‌گردشگری بدون موافقت وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در هر شرایطی ممنوع است و در صورت موافقت کلیه تخفیفات و تسهیلات و معافیت‌های داده شده برای تأسیسات مزبور ملغی و بایستی عین یا معادل آن به قیمت کارشناسی روز به دولت‌پرداخت شود.