هدفمندی یارانه ها ؛ از حسنعلی منصور تا ابراهیم رئیسی

رسول سلیمی : سیاست های حمایتی و پرداخت یارانه در ایران، از سال ۱۳۱۱ آغاز شد. پیش از این، به سبب سکونت بالغ بر ۹۰ درصد جمعیت ایران در مناطق روستایی، پرداخت یارانه به این صورت رایج نبود. از سال ۱۳۰۰ به واسطه گسترش شهرنشینی، فقدان نظام مناسب حمل و نقل و پیدایش خشکسالی، تأمین نان و امنیت غذایی مناطق شهرنشین اهمیت یافت و در سال ۱۳۱۱ قانونی جهت تشکیل سیلو در تهران تصویب و دولت اقدام به خرید و ذخیره سازی گندم برای مواقع بحرانی کرد که این خود آغازی برای طرح و اجرای یارانه در ایران است.

خرید مازاد گندم به قیمت تضمینی، از سال ۱۳۱۵ آغاز شد و از سال ۱۳۲۱ با تثبیت قیمت نان، حمایت از مصرف کنندگان شهری جایگزین حمایت از تولیدکنندگان شد. با شروع دهه ۱۳۵۰ و افزایش قیمت جهانی نفت (سال ۱۳۵۳) و به پیروی از سیاست های تأمین اجتماعی و سایر حمایت های خاص کشورهای توسعه یافته، دست دولت در پرداخت یارانه بازتر شد. این همان مقطعی است که برابر نظریه های اقتصادپایه، یکی از دلایل فروپاشی رژیم پهلوی را در افزایش قیمت نفت عنوان می کرد.

در دهه های گذشته، به سبب کم بودن تقاضا، آثار سیاست های حمایتی دولت چندان قابل ملاحظه نبود، اما با افزایش درآمدهای نفتی، تقاضای کل از عرضه کل پیشی گرفت و موجب بروز فشارهای تورمی در جامعه و اقتصاد شد. با افزایش نرخ تورم از سال ۱۳۵۲ به بعد، دولت به منظور حمایت از مصرف کنندگان در مقابل نوسانات قیمت های داخلی و خارجی، به تأسیس صندوق حمایت از مصرف کنندگان مبادرت ورزید.

اما با پیروزی انقلاب اسلامی ایران و تأکید بر حفظ و ارتقای رفاه اقشار کم درآمد و توزیع عادلانه درآمد در قانون اساسی، وقوع جنگ، کاهش سطح تولید، کمبود سوخت و دارو، خالی شدن ذخایر کالاهای اساسی، تورم، احتکار و پیدایش بازار سیاه، زمینه دخالت مستقیم دولت در امر تهیه و توزیع کالاهای اساسی با هدف ممانعت از کمبود و افزایش قیمت این کالاها فراهم شد.

در همین زمینه، دولت به منظور توزیع کالاهای یارانه ای با استفاده از نظام کالابرگی، در سال ۱۳۵۹ اقدام به تأسیس «ستاد بسیج اقتصادی» کرد. ابتدا علاوه بر کالاهای اساسی، نظیر قند و شکر، روغن نباتی، گوشت قرمز، مرغ، پنیر، کره، تخم مرغ و برنج، توزیع کالاهایی همچون بنزین، نفت سفید، گازوئیل، سم و کود شیمیایی، روغن موتور و مانند آن نیز از طریق کالابرگ انجام می شد. اما با افزایش فشارهای هزینه ای بر بودجه، دولت بسیاری از اقلام مشمول یارانه را کاهش داد و اکنون تنها به شیر، گندم، کاغذ، آب و حامل های انرژی یارانه پرداخت می شود.

قبل از اجرای قانون «هدفمندی و اصلاح قیمت حامل های انرژی» در سال ۱۳۸۵، میزان یارانه های پیش بینی شده در قانون بودجه سال ۱۳۸۵ کل کشور ۶/۴۴۹ هزار میلیارد ریال برآورد شده که قریب ۵/۷۶ درصد بودجه عمومی کشور را تشکیل می دهد. از این میزان، یارانه انرژی با ۶/۸۶ درصد، بالاترین سهم را داشت و پس از آن کالاهای اساسی و نهاده های کشاورزی - به ترتیب - با ۳/۱۰ و ۳/۲ درصد در رتبه های بعد قرار گرفتند. این امر به نوبه خود، موجب از دست رفتن فرصت های مفید، اتلاف منابع و استفاده ناکارآمد از آنها شد.

در سال های پس از هدفمندی یارانه ها، از آذرماه سال ۱۳۸۹ نیز دولت، با وجود آزادسازی قیمت حامل های انرژی، همچنان از کسری منابع برای پرداخت یارانة نقدی به مردم رنج می بُرد، به گونه ای که بر اساس گزارش «مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی»، طی دو سال ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲، دست کم ۴۱۰ هزار میلیارد ریال در سال، صرف پرداخت یارانه نقدی به خانوارها شده که به طور متوسط، ۷۴ درصد از این میزان توسط شرکت های تولیدی و عرضه کننده انرژی و مابقی، یعنی ۲۶ درصد، از بودجه عمومی دولت تأمین گردیده است (مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، ۱۳۹۳ ب، گزارش ۱۳۶۱۵، ص۳).

این در حالی است که از قبل از انقلاب و در زمان دولت حسنعلی منصور تا ابراهیم رئیسی، متاثر از کمبود بودجه و فاصله عرضه و تقاضای ارز و کالاهای اساسی، هدفمندی یارانه ها با نام های مختلف و انگیزه های گوناگون اجرا شده است. ابراهیم رئیسی به آن طرح «مردمی سازی یارانه ها» داد، احمدی نژاد آن را «هدفمندی یارانه ها» نامید و قبل از انقلاب تحت عنوان ارتقای تولید داخل مطرح شد.

دولت حسنعلی منصور ( ۴۳ - ۱۳۴۲)

در ساعت ۱۲ روز ۳ آذر ماه ۱۳۴۳ دولت به یکباره و بدون هماهنگی با مجلس و دیگر مسئولین مملکتی و با هماهنگی مستقیم شخص شاه، قیمت بنزین را از ۵ ریال به ۱۰ ریال (یک تومان) افزایش داد. این اقدام با اعتراضات شدید مردم مواجه شد و در نهایت بعد از ده روز تلاش در جهت مقابله با اعتراضات، دولت عقب نشینی و قیمت بنزین را ۶ ریال تعیین کرد.

در آن سال‌ها ، اقتصاد کشور در رکود به سر می برد. بنابراین اولین تلاش دولت در تاریخ ایران منجر به افزایش ۲۰ درصدی قیمت بنزین شد و البته حساسیت‌های اجتماعی معطوف به بنزین را افزایش داد.

حسنعلی منصور

دولت های امیرعباس هویدا و جمشید آموزگار ( ۵۷ - ۱۳۴۳)

در سال ۱۳۵۵ دولت هویدا اعلام کرد در ابتدای هر سال ۲ ریال بر قیمت بنزین افزوده خواهد شد. بنابراین در فروردین سال ۵۶ نرخ بنزین ۸ ریال تعیین شد و در فروردین سال ۵۷ هم که آموزگار نخست وزیر بود، نرخ بنزین به ۱۰ ریال رسید. افزایش تدریجی قیمت بنزین بدون هماهنگی با مجلس شورای ملی و در شرایطی اتفاق افتاد که اقتصاد کشور، پس از گذر از نزدیک به یک دهه رشد اقتصادی حدود ۱۰ درصدی، چند سالی با رکود تورمی (بیماری هلندی) درگیر بود.

تورم در سال ۱۳۵۶ به ۲۵ درصد رسید و رشد اقتصادی هم در سال های ۱۳۵۵ و ۱۳۵۶ به زیر صفر رسیده بود. افزایش قیمت بنزین برای مردمی که به خاطر مطالبات سیاسی و اجتماعی خود در خیابان ها حضور داشتند، انگیزه مضاعفی برای اعتراض ایجاد نکرد، اما همین مطالبات انقلابی باعث عدم کامیابی سیاست بنزینی هویدا و توقف آن بعد از پیروزی انقلاب شد. در این سالها، موضوع بنزین به فصل مشترک انگیزه اقتصادی مردم برای اعتراضات خیابانی تبدیل شد.

امیر عباس هویدا

دولت محمدعلی رجایی و میرحسین موسوی (۶۸ - ۱۳۵۹)

رجایی به عنوان نخست وزیر دولت ابوالحسن بنی صدر، یک ماه و نیم بعد از آغاز جنگ تحمیلی، بدون مقدمه و با حضور در تلویزیون اعلام کرد، یارانه تعلق گرفته به بنزین حذف و قیمت عرضه در جایگاه‌ها ۳۰ ریال خواهد شد. بعد از گذشت اندک زمانی، ارائه همین بنزین هم کوپنی شد. اقتصاد کشور درگیر یک جنگ بزرگ بود و با توجه به شرایط اجتماعی ویژه ابتدای انقلاب و احساس نزدیکی مردم با دولت، این تصمیم بنزینی علی رغم غافلگیری مردم، مجلس و سایر ارکان حاکمیت، با پذیرش کامل سیاسی و اجتماعی همراه شد و به این ترتیب تنها تجربه موفق افزایش قیمت بنزین در کشور محقق گردید .

آن زمان، به دلیل محبوبیت دولت مهندس موسوی بین مردم و رزمندگانی که در جبهه بودند و شرایط جنگی حاکم بر کشور، درک مشترکی از ضرورت افزایش قیمت بنزین بین مردم شکل گرفت. با افزایش ۲۰۰ درصدی قیمت، بازار ایران برای اولین بار قیمت آزاد بنزین را تجربه کرد. نرخ تورم ۲۳ درصدی سال ۱۳۵۹ به تدریج تا سال ۱۳۶۴ تک رقمی شده و رقم رشد اقتصادی کشور نیز تا سال ۱۳۶۲ افزایش قابل توجهی را تجربه کرد. به این ترتیب دولت موسوی احساس نیازی برای تغییر در قیمت بنزین نکرد.

دولت علی اکبر هاشمی رفسنجانی ( ۷۶ - ۱۳۶۹)

بعد از تعطیلات نوروز سال ۱۳۶۹ دولت هاشمی رفسنجانی که به تازگی در راس دولت قرار گرفته بود، قیمت بنزین را ۵ تومان اعلام کرد. این تصمیم در شرایطی اتخاذ شد که کشور از سال ۱۳۶۵ درگیر تورم بالای ۲۰ درصد و رشد اقتصادی منفی بود.

این افزایش قیمت برای اولین بار با تصویب مجلس شورای اسلامی و بر اساس تکلیف برنامه‌های توسعه پنج ساله کشور انجام شد. در سال ۱۳۶۹ تورم تک نرخی شد، اما از سال ۱۳۷۰ مجددا تورم به نرخ بالای ۲۰ درصد بازگشت و رشد اقتصادی هم کاهش محسوس یافت. از اعتراضات مردمی نسبت به این افزایش قیمت در رسانه‌های محدود آن دوره اطلاعاتی ثبت نشده است، اما نرخ تورم ۹ درصد سال ۶۹ نشان می دهد افزایش ۷۰ درصدی قیمت بنزین در این مقطع به گرانی منجر نشد.

دولت بعد از تورم‌های افسار گسیخته سال‌های ابتدایی دهه ۷۰، با مجوز کلی که مجلس در برنامه دوم توسعه برای افزایش قیمت بنزین به دولت داده بود، بنزین را در فروردین سال ۱۳۷۴ با ۱۰۰ درصد افزایش قیمت ۱۰ تومان اعلام کرد. این تجربه در ابتدای سال‌های ۷۵ و ۷۶ تکرار و به ترتیب قیمت هر لیتر بنزین ۱۳ و ۱۶ تومان اعلام شد. در نهایت در دولت هاشمی رفسنجانی بنزین ۴۳۵ درصد افزایش قیمت یافت.

نارضایتی‌های اجتماعی، نرخ‌های بالای تورم، افزایش قیمت بنزین بدون اطلاع رسانی قبلی، باعث شد که در سال ۷۴ اعتراضات خیابانی در برخی شهرهای کشور شکل گیرد. بنابراین بعد از تجربه دولت منصور و هویدا، این تجربه زمینه های نهادینه شدن ارتباط تورم با قیمت بنزین در ذهن عموم مردم، ایجاد کرد. دولت هاشمی در این دوره تلاش کرد روابط خوبی با دنیا داشته باشد و به جذب سرمایه خارجی برای بازسازی کشور بعد از جنگ اقدام کرد.

آیت الله هاشمی رفسنجانی

دولت سید محمد خاتمی ( ۸۴ - ۱۳۷۶)

دولت خاتمی عزم بر ادامه تجربه سال های پایانی دولت هاشمی رفسنجانی اما به صورتی منسجم یافته کرد و خبر از افزایش تدریجی قیمت بنزین در ابتدای هر سال داد. ۲۰، ۳۵، ۳۸.۵، ۴۵، ۵۰، ۶۵، ۸۰ تومان ، رقم‌هایی بودند که بنزین طی سال های ۷۷ تا ۸۳ به خود دید. طی این دوران، تورم کنترل شده و حدود ۱۵ درصد و رشد اقتصادی بین ۴ تا ۸ درصد بود. افزایش هر ساله قیمت که در بودجه سالانه به تصویب مجلس می رسید، با هدف کاهش یارانه اختصاص یافته درصد رشدی بیشتر از نرخ تورم سالانه داشت، اما با هیچ اعتراض خیابانی مواجه نشد.

در برنامه چهارم توسعه کشور نیز با پیشنهاد دولت برای اولین بار هدف از آزادسازی قیمت بنزین دستیابی به نرخ آزاد خلیج فارس تعیین شد. با روی کار آمدن مجلس هفتم به ریاست حدادعادل، که از نظر سیاسی با دولت خاتمی مخالف بود، این هدف گذاری اقتصادی نیز دچار مشکل شد و با تصویب قانون تثبیت قیمت‌ها در این مجلس، برنامه چهارم توسعه نقض و روند رشد تدریجی بنزین در سال ۱۳۸۴ متوقف شد.

در نهایت طی دولت خاتمی قیمت بنزین ۴۰۰ درصد افزایش یافت و همچنین به دلیل تلاش رسانه‌ای فراوان رسانه های اصولگرا در آن زمان، ارتباط میان افزایش قیمت بنزین و افزایش نرخ تورم به گفتمان حاکم در جامعه تبدیل شد. این آغازی بود برای بنیان نهادن اعتراضات خیابانی در دوره احمدی نژاد.

سید محمد خاتمی

دولت محمود احمدی نژاد (۹۲ - ۱۳۸۴)

سرانجام در تیرماه ۱۳۸۶ سیاست تثبیت قیمت ها کنار گذاشته و مجلس هفتم قیمت ۱۰۰ تومان را برای بنزین تصویب کرد. درکنار افزایش قیمت، سهمیه بندی هم پیشنهاد دیگر دولت بود که با موافقت مجلس همراه شد. اجرای دقیق زمان اجرای مصوبه مجلس به جامعه اعلام نشده بود از همین رو، پس از اعلام یکباره این موضوع توسط احمدی نژاد، پمپ بنزین‌ها شاهد هجوم مردم شد که در نهایت با شکل گیری اعتراضات خیابانی، تعدادی از پمپ‌های بنزین در آتش سوخت و برخی فروشگاه‌های زنجیره‌ای تخریب شد. هرچند در سال ۱۳۸۵ تورم ۱۰ درصد بود اما در سال ۱۳۸۶ تورم روند صعودی گرفت و در سال ۱۳۸۷ به ۲۵ درصد رسید.

نرخ رشد اقتصادی هم قبل افزایش قیمت بنزین ۶ درصد و یک سال بعد به یک درصد سقوط کرد. در آذرماه ۱۳۸۹ بنزین یارانه ای با قیمت ۴۰۰ و قیمت آزاد ۷۰۰ تومان عرضه شد. علیرغم تلاش چند ماهه برای اقناع جامعه، اما همزمان اجرای این قانون، برای جلوگیری از بروز اعتراضات خیابانی، نیروهای انتظامی و امنیتی حضوری پررنگ در سطح شهرها داشتند.

محمود احمدی نژاد

پس از اجرای این طرح ضمن این که برای اولین بار پدیده دو نرخی در بنزین را شاهد بودیم، برای دومین بار کشور برای مدت کوتاهی شاهد ارائه بنزین با قیمت آزاد بود. هدفمندی یارانه‌ها در شرایطی انجام شد که اقتصاد کشور مجددا دچار رکود تورمی بود. بنابراین پس از اجرای این قانون تا پایان دولت نرخ رشد اقتصادی سقوطی شدید به زیر صفر و تورم نیز افزایش زیادی داشت. آثار سیاست‌های مالی اشتباه و تنش زایی هدفمند در سیاست خارجی منجر به تحمیل تحریم‌ها بر ایران شد باعث شد که نتیجه آن، افزایش نرخ بنزین یارانه ای ۴۰۰ درصد و نرخ آزاد ۷۷۵ درصد بود.

دولت حسن روحانی (۹۸ - ۱۳۹۲)

در ادامه سیاست هدفمند کردن یارانه‌ها، دولت روحانی نیز در خرداد سال ۱۳۹۳ قیمت بنزین یارانه ای را ۷۰۰ و آزاد ۱۰۰۰ تومان اعلام کرد. البته رقم ۱۰۰۰ تومان با نرخ واقعی بنزین آزاد خلیج فارس فاصله زیادی داشت. در خرداد ۱۳۹۴ نیز دولت با پایان دادن به سهمیه بندی بنزین، آن را به صورت تک نرخی و ۱۰۰۰ تومان اعلام کرد. با وجود آنکه شرایط اقتصادی کشور در رکود به سر می برد و دولت توانسته بود رشد اقتصادی را به ۱ تا ۳ درصد برساند، تورم را حدود ۱۵ درصد کنترل کند، اولین تلاش‌های روحانی برای افزایش قیمت بنزین، بدون اطلاع رسانی قبلی و به صورت یکباره انجام شد، اما با اعتراض‌های خیابانی مواجه نشد.

آخرین تلاش دولت‌ روحانی، برای رهایی از بار گران یارانه بنزین در آبان ماه ۱۳۹۸ رخ داد که منجر به اعتراضات گسترده ای شد. تکرار دو نرخی شدن بنزین با فرمول ۱۵۰۰ و ۳۰۰۰ تومان و با تصمیم به دستور سران سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه و در شرایطی که اقتصاد کشور دچار مشکلات فراوان حاصل از تحریم و مشکلات اقتصادی است، صورت گرفت. پس از این افزایش قیمت در دولت روحانی تا امروز بنزین یارانه ای رشد ۲۷۵ درصدی و بنزین آزاد رشد ۳۳۰ درصدی داشته است.

دولت روحانی در آن روزها تحت تحریم های بعد از خروج امریکا از برجام قرار داشت و افزایش قیمت بنزین متاثر از افزایش تقاضا و عدم توان دولت برای تامین بنزین صورت گرفت.

حسن روحانی

دولت ابراهیم رئیسی : هدفمندی یارانه ها، تجربه ای آزموده شده

دولت سیزدهم در حالی هدفمندی یارانه ها یا مردمی سازی یارانه ها را اجرا کرده که محور اصلاحات اقتصادی آن دورنمایی چهل ساله داشته و تازگی ندارد. دولت سیزدهم در شرایطی حذف ارز ترجیحی را به عنوان بخش مهمی از جراحی بزرگ آغاز کرد که افکارعمومی و اغلب کارشناسان ، به دلیل فشار تورمی و تنگنای معیشتی مردم ، موافق آزادسازی قیمت ها نبودند .

اما شخص رئیسی و سایر مقامات دولت ، بارها تاکید کرده اند که به پشتوانه تدابیر اتخاذ شده و واریز یارانه نقدی و سپس تبدیل کمک های معیشتی پولی به کالابرگ اقلام اساسی ، نه فقط فشاری به مردم وارد نخواهد شد بلکه قدرت خرید دهک های پایین ، افزایش نیز خواهد یافت و نگرانی از جهش قیمت ها هم بی مورد ، توصیف و وعده داده شده که سوای کالاهای مشمول حذف ارز ترجیحی ، قیمت دیگر کالاها کنترل خواهد شد.

باتوجه به گذشت زمان اندکی از اجرای حذف ارز ترجیحی در دولت سیزدهم ، هر قضاوت مثبت یا منفی درباره فرجام این اقدام پرریسک رئیسی ، زودهنگام است و برای قضاوت واقع بینانه و عاری از پیشداوری باید منتظر پیامدهای اقتصادی و اجتماعی اجرای این طرح ماند.

ابراهیم رئیسی

بیشتر بخوانید :

• سایه روشن اطلاع رسانی دولت ؛ ضرورت کمپین سازی

• ترقی : هیچ راهی جز جراحی اقتصادی وجود نداشت

• مصباحی مقدم: اگر روحانی هم ارز۴۲۰۰ راحذف می کرد اصولگرایان از آن حمایت می کردند

با وجود آنکه دولت های قبل از انقلاب تا به امروز با روش ها و انگیزه های مختلف هدفمندی یارانه ها را با آزادسازی قیمت بنزین یا آزادسازی قیمت کالاهای اساسی دنبال نموده اند، اما نمونه های موفق اجرای این سیاست ها در دولت ها، نشان دهنده ضرورت وجود دو عنصر مقبولیت مردمی و نیز زمان شناسی از حیث تنش زدایی دیپلماتیک و مناسبات بدون چالش با کشورهای جهان و به ویژه ، بازیگران قدرتمند عرصه سیاست بین الملل است و اکنون باید دید آیا دولت سیزدهم این مقدمات را فراهم و تقویت می کند یا قادر خواهد بود برخلاف تجارب پیشین ، در ضعف چنین پیش شرط هایی ، اهداف حذف یارانه ارزی را محقق سازد و یا خروجی این جراحی بزرگ ، ثبت تجربه تاریخی ناموفقی خواهد بود؟

۲۱۲۱۳