محمد رضا پهلوی و مسئلۀ بحرین، از ۱۹۶۸ تا ۱۹۷۰، نویسنده: رهام الوندی و مترجم: حنیف یزدانی - Gooya News

چکیده: این مقاله به بررسی نقش محمدرضا پهلوی، شاه فقید ایران، در مذاکرات محرمانه ایران و انگلیس بر سر بحرین از ژانویه ۱۹۶۸ تا مارس ۱۹۷۰ می پردازد. علیرغم یک ضرورت استراتژیک روشن برای کنار گذاشتن ادعای ایران بر بحرین در پی خروج بریتانیا از خلیج فارس، شاه می ترسید که چنین اقدامی از سوی مردم ایران به عنوان تبانی با انگلیس برای تسلیم خاک ایران تلقی شود و در نتیجه، مشروعیتِ متزلزلِ سلطنت پهلوی را بیشتر از بین ببرد. این مقاله با تکیه بر اسناد رسمی انگلیس و تاریخ شفاهی و خاطرات ایرانی ها، برای اولین بار به بررسی داستان این مذاکرات محرمانه و میزان محدود شدن دیپلماسی شاه توسط ملاحظات داخلی می پردازد.

در مارس ۱۹۷۰، پس از ۲۶ ماه مذاکرات محرمانه ایران و انگلیس، شاه محمدرضا پهلوی از ادعای تاریخی کشورش بر بحرین چشم پوشی کرد [۱]. مورخان دیپلماتیک توجه اندکی به اصل این مذاکرات داشته اند و آن را پاورقی در ماجرای خروج بریتانیا از خلیج فارس بین سال های ۱۹۶۸ و ۱۹۷۱ می دانند [۲]. با این حال، تصمیم شاه برای کنار گذاشتن ادعای ایران بر بحرین، نقطه عطفی در روابط اعراب و ایران در طول جنگ سرد بود و زمینه را برای ظهور ایران به عنوان قدرت پیشرو خلیج فارس در دهه ۱۹۷۰ فراهم کرد. مذاکرات بحرین نگاهی نادر به عملکرد دیپلماسی ایران در زمان محمدرضا شاه ارائه می دهد. تصویری از شاه که از این مذاکرات بدست می‌ آید با دیدگاه‌ های طرفداران و مخالفان او در اواخر دهه ۱۹۶۰ در تضاد است. در حالی که سازمان اطلاعات مرکزی ایالات متحده در سال ۱۹۶۸ او را به عنوان «یک فرمانروای مقتدر با اعتماد به نفس، مصمم به دفاع از امتیازات خود و ایران در برابر همه طرف ها» توصیف کرد. این مذاکرات پادشاهیِ عمیقاً نا امن را به نمایش می گذارد که به شدت به رأی افکار عمومی ایران در اجرا سیاست خارجی خود، حساس است [۳].

در واقع، مضمون این مذاکرات طولانی و عذاب آور ایران و انگلیس، بر یافتن یک فرمول آبرو نگهدار برای شاه، جهتِ رها کردنِ بحرین، متمرکز بود، بدون اینکه به نظر برسد، او برای تسلیم خاک ایران با بریتانیا، تبانی کرده باشد.

علیرغم محاسبات شاه، مبنی بر اینکه ترک بحرین برای تضمین امنیت منطقه در پی خروج بریتانیا از خلیج فارس، ضروری است، مذاکرات محرمانه با انگلیس، ۲۶ ماه طول کشید تا شاه با ساز و کاری موافقت کند که به او اجازه دهد، بحرین را بدونِ کاهشِ بیشترِ مشروعیت داخلیِ خود، رها کند.

در اوایل جنگ سرد، امنیت ناشی از حضور نظامی بریتانیا در خلیج فارس به دولتمردان ایرانی این آزادی را داد تا بر تهدید فوری اتحاد جماهیر شوروی علیه مرز شمالی ایران پس از بحران آذربایجان در سال ۱۹۴۶، تمرکز کنند [۴]. با این حال، در اواسط دهه ۱۹۶۰، محمد رضا شاه به ذکاوت از کاهش قدرت بریتانیا در منطقه در پی بحران سوئز آگاه بود. در طول سفر خود به بریتانیا در مارس ۱۹۶۵، شاه به نخست وزیر هارولد ویلسون ابراز نگرانی کرد که خروج بریتانیا از خلیج فارس، باعث ایجاد خلاء قدرتی می شود که کشورهای عربِ رادیکال، و شوروی که حامی آنهاست، در پی پر کردن آن، می شوند [۵].

پس از عقب نشینی شرم آور بریتانیا از عدن در نوامبر ۱۹۶۷، گورونوی رابرتز، وزیر خارجه بریتانیا، به منطقه اعزام شد تا به حاکمان خلیج اطمینان دهد که بریتانیا قصد خروج از منطقه را ندارد [۶].

کاهش قدرت بریتانیا در خلیج فارس با دو روند مهم در سیاست خارجی ایران در دهه ۱۹۶۰ همزمان شد. نخست، شاه به دنبال کاهش وابستگی ایران به ایالات متحده آمریکا به نفع یک «سیاست ملی مستقل» بود که آن را «دفاع از کشورمان با توانایی و قدرت خود» تعریف کرد [٧]. شاه می‌ توانست به لطف افزایش چشمگیر درآمدهای نفتی ایران، که بین سال‌ های ۱۹۵۵ و ۱۹۶۸، ۲۵ برابر- از ۳۳ میلیون دلار به ۸۳۷.۵ میلیون دلار-، افزایش یافته بود، از عهدۀ این قاطعیت جدید برآید.

هزینه های دولت ایران در همان دوره هفت برابر شد و تا سال ۱۹۶۸ کمک های آمریکا کمتر از شش درصد از هزینه های دولت ایران را تشکیل می داد [٨]. دوم، در طول دهه ۱۹۶۰، توجه ایران به طور فزاینده ای از تهدید شوروی از شمال، به تهدید اعراب از جنوب، معطوف شد. تعهد شاه در سال ۱۹۶۲ به اتحاد جماهیر شوروی مبنی بر اینکه هیچ پایگاه نظامی خارجی (یعنی آمریکایی) در خاک ایران مجاز نخواهد بود، منجر به گرم شدن روابط ایران و شوروی و منتهی به تعدادی توافقنامۀ فنی و اقتصاد، و فروش نمادینِ حدود ۱۰۰ میلیون دلار تجهیزات نظامیِ سادۀ شوروی به ایران در سال ۱۹۶۶ شد [٩].

با کاهش تهدید مستقیم شوروی، شاه بیشتر نگران تهدید غیرمستقیم کشورهای عربیِ رادیکال، عمدتاً مصر و عراق، برای ثبات در خلیج فارس شد. ایران و اعراب رادیکال، خود را در دو طرف شکاف جنگ سرد دیدند. در حالی که ایران در پیمان بغداد ۱۹۵۵ با انگلیس متحد شده بود و در سال ۱۹۵۹ یک قرارداد دفاعی با ایالات متحده آمریکا امضا کرده بود، مصر، سوریه، و بعداً عراق، پیمان بغداد را رد کردند، و در عوض حمایتِ شوروی را پذیرفتند.

جمال عبدالناصر، رئیس جمهور مصر، شاه را یک امپریالیستِ ایرانی معرفی کرد که با امپریالیسم غربی و صهیونیسم، علیه ملتِ عرب، متحد شده بود. شاه از استقرار ۵۰۰۰۰ سرباز مصر در سال ۱۹۶۲ برای حمایت از جمهوری‌ خواهان مورد حمایت شوروی در جنگ داخلی یمنِ شمالی، نگران شد [١٠].

منبع نگرانی دیگر این بود که جمهوری دموکراتیک خلق یمن که پس از خروج بریتانیا از عدن در سال ۱۹۶۷ در یمن جنوبی ظهور کرد، کمک های چین و شوروی را برای شورش علیه سلطان عمان در ظفار ارسال می کرد [١١].

شاه می ترسید که این رادیکال های عرب به سلطنت های محافظه کار شبه جزیره عربستان نفوذ کنند و از آنجا بتوانند صادرات دریایی نفت ایران را از طریق تنگه هرمز مختل کنند، به تأسیسات نفتی ایران در ساحل شمالی خلیج فارس حمله کنند و ادعاهای ارضی اعراب درباره استان خوزستان در جنوب ایران که بسیاری از ذخایر نفت ایران در آن قرار دارد را ادامه دهند [١٢].

از آنجایی که درآمدهای نفتی بیش از ۳۸ درصد از هزینه های دولت ایران در سال ۱۹۶۸ را تشکیل می داند، ثبات و امنیت خلیج فارس برای ایران، حیاتی بود [١٣].

شاه مایل بود، روابط خوبی با حاکمان محافظه کار عرب خلیج فارس که مرتباً آنها را برای تعطیلات و سفرهای شکار به ایران دعوت می کرد، برقرار کند. ساواک [۱۴]، سرویس اطلاعاتی ایران، ایستگاه هایی را در سرتاسر خلیج سفلی ایجاد کرده بود و تمام فعالیت های ضد ایرانی در ساحل جنوبی را زیر نظر داشت [۱۵].

این دو گرایش در سیاست خارجی ایران، واکنش شاه به اعلام دولت ویلسون در ۱۶ ژانویه ۱۹۶۸ مبنی بر خروج تمام نیروهای بریتانیا از شرق سوئز، از جمله خلیج فارس، تا سال ۱۹۷۱ را شکل داد. تصمیم کابینه بریتانیا برای کاهش هزینه‌ های دفاعی ناشی از تمایل حزب کارگر برای دستیابی به ریاضت مالی در مواجهه با فشار شدید اقتصادی و در عین حال اجتناب از کاهش دردناک هزینه‌ های اجتماعی بود [۱۶].

خروج بریتانیا، یک چالش بزرگ سیاستی برای ایران بوجود آورد، زیرا اعراب رادیکال و شورویِ حامیِ آنها، بدون شک امیدوار بودند که خلاء قدرت به جا مانده از بریتانیا را پر کنند. ایالات متحده که دچار درگیری ویتنام بود، ناتوان از برعهده گرفتن نقش رها شده توسط بریتانیا در خلیج فارس بود. در اوایل سال ۱۹۶۶، آمریکایی ها ترجیح خود را برای ترتیبات دفاعی منطقه ای ابراز کرده بودند، و در ۲۹ ژانویه ۱۹۶۸، یوجین روستو، معاون وزیر امور خارجه ایالات متحده آمریکا، علناً از ایدۀ گروه بندی امنیت منطقه ای شامل ایران، حمایت کرد [١٧].

شاه مطابق با «سیاست ملی مستقل» خود، نگران این بود که ایران نقش رهبری را در خلیجی که توسط بریتانیا رها شده و توسط ایالات متحده آمریکا طرد شده بود، به عهده بگیرد. هنگامی که گورونوی رابرتز در ۷ ژانویه ۱۹۶۸ به تهران بازگشت، تا شاه را از تغییر سیاست چشمگیر بریتانیا، مطلع کند، شاه پیشنهاد کرد که ایران، کویت، عربستان سعودی و حتی عراق باید با هم همکاری کنند تا گشت زنی های هوایی و دریایی در آبراه را انجام دهند و امضای یک توافقنامۀ رسمی دفاعی را در نظر بگیرند [١٨]. در واقع، ایران در انتظار چنین نقشی، به صورت پیوسته، در حال افزایشِ توانمندی های دریایی خود- از جمله سفارش چهار ناوشکن انگلیسی در فوریه ۱۹۶۷-، در خلیج فارس بوده است [١٩].

در آستانۀ خروج بریتانیا، تهران، لندن و واشنگتن همگی از ترتیبات دفاعی منطقه ای در خلیج فارس حمایت کردند. مانع اصلی چنین همکاری‌ های اعراب و ایران، اختلافات مرزی بین ایران و همسایگان عربش، بویژه در مورد بحرین بود [٢٠]. بنابراین یک ضرورت راهبردی روشن برای ایران وجود داشت که از ادعای خود بر بحرین دست بردارد تا در پی خروج بریتانیا، همکاری امنیتی اعراب و ایران در خلیج فارس را تقویت کند.

ایران مدعی بود که از دوران پیش از اسلام، به استثنای دوره اشغال پرتغالی ها از سال ۱۵۲۲ تا ۱۶۰۲ میلادی، حاکمیت بی وقفه ای را بر بحرین اعمال کرده است. هنگامی که ایران در سال ۱۶۰۲ میلادی، بحرین را از پرتغالی ها پس گرفت، بر این مجمع الجزایر حاکمیت داشت، تا اینکه در سال ۱۷۸۳ توسط طایفه آل خلیفه از قبیله اوتوبی عربستان مورد تهاجم قرار گرفت. بر اساس مجموعه ای از معاهده ها و موافقت نامه هایی که بین آل خلیفه و انگلیسی ها در قرن نوزدهم امضا شد، بریتانیا، بحرین را به عنوان یک «دولت مستقل در روابط معاهداتی خاص» با بریتانیا به رسمیت شناخت. در سراسر قرن نوزدهم، ایران به دلیل این معاهدات به لندن اعتراض کرد؛ و در نوامبر ۱۹۲۷، اختلاف خود با بریتانیا را بدون حل و فصل، به جامعه ملل برد. این موضوع، در سال ۱۹۵۱، زمانی که ایران خواستار اعمال قوانین ملی شدن نفت، نه تنها در مورد شرکت نفت انگلیس و ایران، بلکه در مورد شرکت نفت بحرین نیز- به این دلیل که بحرین سرزمین ایران است-، توسط دولت مصدق شد، دوباره مطرح شد. بار دیگر در نوامبر ۱۹۵۷، زمانی که دولت ایران مرزهای استانی ایران را بازنگری کرد، بحرین را از استان فارس جدا کرد و آن را استان چهاردهم ایران اعلام کرد [٢١].

با این حال، از نظر محمدرضا شاه، بحرین ارزش اقتصادی یا استراتژیک کمی برای ایران داشت. همانطور که شاه به امیرخسرو افشار، دبیر دائمی وقت وزارت امور خارجه ایران توضیح داد، ذخایر نفت بحرین اندک بود و صنعت پر رونق مروارید رو به افول بود. این مجمع الجزایر در منتهی الیه جنوب خلیج فارس قرار داشت، بنابراین برای تأمین امنیت تنگه هرمز که دغدغۀ اصلی ایران بود، ارزش چندانی نداشت. علاوه بر این، هرگونه مداخلۀ نظامی ایران در بحرین، احتمالاً، منجر به خشونت و درگیری داخلی خواهد شد [٢٢]. شاه در دیدار مارس ۱۹۶۵ با ویلسون به انگلیسی ها اطمینان داد که قصد استفاده از زور برای حل مسئلۀ بحرین را ندارد [٢٣].

این در تضاد کامل با دیدگاه‌ های او در مورد جزایر خلیج‌ فارس، ابوموسی، تنب بزرگ، و تنب کوچک بود [۲۴] که هم ایران، و هم دولت‌ های تحت حمایت بریتانیا، شارجه و رأس‌الخیمه، ادعای آن را داشتند. شاه این جزایر را با توجه به مجاورت با تنگه هرمز از نظر استراتژیک حیاتی می‌ دانست و در دیدار ژانویه ۱۹۶۸ به گورونوی رابرتز تصریح می‌ کرد که اگر ایران نتواند با دولت های تحت الحمایه در مورد ادعا های مناقشه برانگیز آنها به توافق برسد، او مایل به استقرار یک جانبۀ نیرو در این جزایر است [۲۵].

شاه با توجه به تمایل وی برای کنار گذاشتن ادعای ایران بر بحرین و عزم خود برای اعمال حاکمیت ایران بر جزایر، به وضوح امیدوار بود که چنین توافقی بتواند به عنوان بخشی از «معامله یکجا» با انگلیس بدست آید. در حالی که چنین معامله ای هرگز در جریان مذاکرات بحرین منعقد نشد، این موضوع به طور دوره ای در طول مذاکرات با انگلیسی ها، ظاهر می شد [۲۶].

در دهه ۱۹۶۰، به قول یکی از روزنامه‌ نگاران و ناشران ایرانی آن روز، مفهوم بحرین به عنوان سرزمین ایران به «ناخودآگاه مردم ایران، وارد شد» [٢٧]. بویژه در میان روشنفکران ایرانی، اجماع وجود داشت که ادعای تاریخی و حقوقی ایران نسبت به بحرین، غیرقابل انکار است [٢٨]. مسئلۀ بحرین، بویژه درگیر مناقشه با بریتانیا بود، قدرتی امپراتوری که عمیقاً در زندگی سیاسی و اقتصادی ایران در قرن نوزدهم و بیستم، نفوذ کرده بود.

جانشینی از فرستادگان بریتانیا در ایران، گواهی بر تلقی عمومی ایرانیان از آلبیون خیانتکار، به عنوان دست پنهان شوم در سیاست ایران است [٢٩]. نقش بریتانیا در سرنگونی دولت ناسیونالیست مصدق در سال ۱۹۵۳ و بازگرداندن شاه به قدرت، نه تنها این انگلستان هراسی گسترده را تثبیت کرد، بلکه اعتبار ناسیونالیستی محمدرضا شاه را نیز از بین برد [٣٠].

شاه تلاش کرد وجهه خود را به عنوان یک ناسیونالیست اصیل ایرانی با تقابل «ناسیونالیسم مثبت» خود، که آنرا به عنوان «سیاست حداکثری استقلال سیاسی و اقتصادی» تعریف می‌ کرد، با «منفی‌گرایی» مصدق، که مستقیماً منتهی شده بود به «هرج و مرج سیاسی و اقتصادی که عوامل خارجی آن را برای اهداف خود ایده آل می دانستند»، تقویت کند [٣١].

بنابراین، علیرغم الزامات استراتژیک برای دست کشیدن از ادعای بحرین، هرگونه تبانی با انگلیس برای تسلیم بحرین، مشروعیت داخلی شاه را بیشتر به خطر می‌ انداخت.

شهرام چوبین تنها چند سال پس از پایان مذاکرات بحرین نوشت که محدودیت‌ های داخلی خاصی بر توانایی شاه برای چشم پوشی از ادعای بحرین وجود دارد [٣٢]. با گذشت نزدیک به ۴۰ سال و در دسترس بودن اسناد رسمی بریتانیا و تاریخ شفاهی ایران، اکنون می‌ توان بررسی کرد که چگونه این عوامل داخلی تصمیم‌ گیری شاه را در مورد بحرین محدود کرده است.

مذاکرات متناوب ایران و انگلیس درباره بحرین را می توان به پنج مرحله تقسیم کرد. از ژانویه تا اوت ۱۹۶۸، بحث‌ ها بر درخواست شاه برای برگزاری همه‌ پرسی در بحرین متمرکز بود.

از اوت تا دسامبر ۱۹۶۸، با بهبود تدریجی روابط ایران با کشورهای عربی، مذاکرات، به تصمیم شاه برای صرف نظر کردن از همه‌ پرسی ختم شد.

نقطۀ عطف اصلی، با بیانیۀ ۶ ژانویه ۱۹۶۹ شاه در دهلی نو رخ داد، زمانی که وی علناً متعهد شد، از ادعای ایران بر بحرین، چشم پوشی کند.

از ژانویه تا آگوست ۱۹۶۹، بریتانیایی‌ ها و ایرانی‌ ها بر ایدۀ رفتن یک هیئت سازمان ملل به بحرین برای بررسی خواسته‌ های مردم بحرین تمرکز کردند و از این طریق، مکانیسم آبرو نگهداری را برای شاه فراهم کردند تا از ادعای ایران دست بردارد. اگرچه مذاکرات در تابستان بر سر روش مأموریت سازمان ملل متحد متوقف شد، بن‌ بست شکسته شد و از سپتامبر تا دسامبر ۱۹۶۹، بحث‌ ها در مورد جزئیات مأموریت سازمان ملل، ادامه یافت و در ۲۸ دسامبر ۱۹۶۹، با تهیه رویکرد غیررسمی مشترک به دبیر کل سازمان ملل متحد، یو تنت، به اوج خود رسید.

از دسامبر ۱۹۶۹ تا مارس ۱۹۷۰، گفتگوها بر روی عبارت رویکرد رسمی ایران به یو تنت متمرکز بود که سرانجام در ۹ مارس ۱۹۷۰ انجام شد و بدین ترتیب مذاکرات پایان یافت.

مذاکرات با حضار گورونوی رابرتز با شاه در ۷ ژانویه ۱۹۶۸ آغاز شد، جایی که او تصمیم بریتانیا را برای خروج از خلیج فارس تا سال ۱۹۷۱، ابلاغ کرد. شاه به رابرتز ابراز تمایل کرد که راه آبرونگهداری بیابد که بتواند از ادعای ایران بر بحرین چشم پوشی کند. «با صدای بلند فکر می‌ کند»، او معتقد است که یک «وسیلۀ تصویرگرانه» مورد نیاز است و پیشنهاد کرد که یک «همه پرسی» در بحرین برگزار شود تا مشخص شود که آیا بحرینی‌ ها می‌ خواهند، بخشی از ایران باشند، یا نه [٣٣].

اگر همانطور که انتظار می‌ رفت، بحرینی‌ ها به استقلال از ایران رأی می‌ دادند، شاه می‌ توانست کنار گذاشتن ادعای ایران بر بحرین را به‌ عنوان موافقت بزرگوارانه‌ اش با خواست مردم بحرین برای تعیین سرنوشت، به جای تبانی با بریتانیا برای تسلیم قلمرو ایران، به تصویر بکشد. سر دنیس رایت، سفیر بریتانیا در تهران، در بررسی سالانه خود در سال ۱۹۶۸ ثبت کرد که ترس اصلی شاه این بود که به عنوان مردی که «استان چهاردهم» کشورش را به راحتی رها کرد، در تاریخ ثبت شود [۳۴].

هم انگلیس و هم آل خلیفه، با همه‌ پرسی مخالف بودند، زیرا می‌ ترسیدند که این همه‌ پرسی به تنش‌ های فرقه‌ ای در بحرین دامن بزند، جایی که خاندان حاکم آل خلیفه، مسلمانان سنی بودند، اما اکثریت جمعیت آن را، مانند ایران در همسایگی، مسلمانان شیعه تشکیل می‌ دادند. همه پرسی در مورد اینکه آیا بحرین بخشی از ایران باشد، یا نه، می تواند به راحتی به یک رفراندوم در مورد شخصیت شیعه یا سنیِ بحرین تبدیل شود. همانطور که رابرتز به شاه توضیح داد، همه‌ پرسی، نیروهای فرقه‌ گرایی را آزاد می‌ کند و خطر بی‌ ثباتی را در بحرین و خلیج فارس، افزایش می‌ دهد [۳۵].

تداوم ادعای ایران بر بحرین، تلاش‌ هایش برای پیگیری همکاری‌ های منطقه‌ ای در پی تصمیم خروج بریتانیا را با مشکل مواجه کرد. شاه در ژانویه ۱۹۶۸، از حاکم کویت در تهران پذیرایی کرده بود و قرار بود برای دیدار با ملک فیصل در مورد آینده خلیج فارس به عربستان سعودی سفر کند. با این حال، در ۱۷ ژانویه، در پایان سفر سه روزه شیخ عیسی، حاکم بحرین به عربستان سعودی، سعودی ها اعلام کردند که «در هر شرایطی دولت بحرین را به طور کامل تأیید و به طور مؤثر حمایت خواهند کرد». آنها همچنین پیشنهاد ساخت مسیری را دادند که بحرین را به عربستان سعودی متصل کند. شاه این تحرکات عربستان را رد ادعای ایران دربارۀ بحرین تعبیر کرد و بلافاصله سفر قریب الوقوع خود به عربستان سعودی را لغو کرد [۳۶].

روابط ایران با اعراب به دلیل مسئلۀ بحرین، رو به وخامت گذاشت و تهران به طور فزاینده ای رویکردی یکجانبه، و نه چند جانبه را برای امنیت منطقه در پیش گرفت. در ۲۷ ژانویه، امیرعباس هویدا، نخست وزیر ایران، اعلام کرد که ایران «قدرتمندترین» کشور در خلیج فارس است و «شکی نیست» که ایران از «حقوق» خود در منطقه دفاع خواهد کرد. او تأکید کرد که بریتانیا نمی‌ تواند از «درب جلویی، خارج شود، تا از درِ پشتی، دوباره وارد شود»، این، اشاره به تبانی بریتانیا با حاکمان عرب خلیج فارس بود. هویدا تأکید کرد که امنیت خلیج‌ فارس، در مسئولیت انحصاری کشورهای ساحلی است و قدرت‌ های خارجی باید کنار گذاشته شوند [٣٧].

چشم انداز هرگونه معامله ایران و انگلیس در مورد بحرین، زمانی متحمل ضربه بزرگی شد که بریتانیا، از اعلامیۀ ۲۶ فوریه ۱۹۶۸ توسط بحرین، کشورهای تروسیال، و قطر، مبنی بر اینکه آنها برای تشکیل یک فدراسیون واحد عربی متحد خواهند شد، حمایت کرد. ایرانی ها حمایت بریتانیا از الحاق بحرین به آن فدراسیون را به عنوان تلاشی برای استقلال بحرین از ایران، تفسیر کردند.

آنها متقاعد شده بودند که انگلیسی ها پشت ایدۀ فدراسیون هستند و این تلاش انگلیس برای واگذاری یکجانبۀ خاک ایران به اعراب را محکوم کردند. شاه نارضایتی خود را در یک سخنرانی در اصفهان، در ۱۳ مارس ۱۹۶۸، به وضوح بیان کرد. شاه که آشکارا از رد درخواست‌ های ایران برای همکاری منطقه‌ ای نا امید شده بود و از تبانی انگلیس و اعراب بر سر بحرین عصبانی بود، اعلام کرد:

ایران، نسبت به نگرش های خارجی نسبت به ما، مقابله به مثل می کند، دیگری نباید انتظار دوستی بی قید و شرط از طرف ما در ازای شاید یک نگاه محبت آمیز داشته باشد. همچنین در اینجا باید اعلام کنم که هرگاه دوستان کنونی ما، به منافع ما، بویژه در خلیج فارس احترام نگذارند، باید انتظار چنین رفتاری، از جانب ما را داشته باشند [٣٨].

سفیر رایت که از عصبانیت و بدگمانی شاه آگاه بود، سعی کرد «برای زمان بازی کند»، به این امید که «تجدید نظر در اینجا غالب شود، همانطور که اغلب در گذشته آنها به این صورت عمل کرده اند» [۳۹]. مایکل استوارت، وزیر امور خارجه بریتانیا، به رایت دستور داد که به شاه بگوید که بریتانیا در حال بررسی امکان «معامله یکجا» است که شامل انصراف ایران از ادعای بحرین در ازای بازگرداندن جزایر به ایران است. با این حال، او به رایت دستور داد که از بالا بردن بیش از حد انتظارات شاه، خودداری کند. در عوض، او باید اشاره کند که «بحرین، ابوموسی و تنب ها، بر سه کشور مختلف عربی تأثیر می گذارند و نمی توانند خودسرانه توسط دولت بریتانیا، دسته بندی شوند» [۴۰].

پیشنهاد انگلیس با شور و شوق کم شاه روبرو شد. یک توافق یکجا نمی تواند ترس او را در مورد رأی افکار عمومی ایران کاهش دهد. هنگامی که رایت، میزان آگاهی افکار عمومی ایران از این موضوع را زیر سؤال برد، شاه مخالفت کرد، با این استدلال که وزارت امور خارجه و نیروهای مسلح، قطعاً از این موضوع آگاه هستند [۴۱].

در لندن، برخی در وزارت خارجه تعجب کردند که آیا نگرانی شاه در مورد افکار عمومی یک تاکتیک مذاکره غیر «صادقانه» است [۴۲]. به هر حال، او چرا باید از رسانه های تحت کنترل دولت ایران و مخالفان داخلی دهان بسته می ترسید؟ رایت از نقطه نظر خود در تهران قویاً استدلال می کرد که شاه هنگام بیان ترس های خود، «کاملاً صادق» است و اغلب به او گفته بود:

در این کشورِ بی‌ نظیر در ناسپاسی، او نمی‌ تواند برای یک لحظه این تصور را ایجاد کند که دارد می‌ لغزد، نرم می‌ شود، چیزها را می‌ بخشد و غیره، وگرنه همه او را به چالش خواهند کشید. این خطرات ممکن است فقط در ذهن او وجود داشته باشد، اما برای او بسیار واقعی است [۴۳].

در واقع، مهم نبود که مخالفت داخلی با ترک بحرین واقعی باشد یا ظاهری. آنچه مهم بود این بود که شاه، تنها تصمیم گیرندۀ سیاست خارجی ایران، متقاعد شده بود که افکار عمومی، مخالف این تصمیم خواهد بود. امید کمی وجود داشت که یک «معامله یکجا»، بتواند راه حلی برای مسئله بحرین ارائه دهد. انگلیسی‌ ها در پیِ ارائۀ یک معاملۀ صادقانه نبودند، زیرا آنها قصد نداشتند، کشورهای تحت حمایت را وادار کنند که به تصرف ابوموسی و تنب ها توسط ایران رضایت بدهند. استوارت در مارس ۱۹۶۸ در مورد مشکلات بریتانیا نوشته بود: «در ظاهر تشویق به تسلیم قلمرو عربی» [۴۴].

علاوه بر این، یک توافق یکجا کمک چندانی به کاهش ترس شاه در مورد رأی افکار عمومی ایران نکرد. در نتیجه، در اوایل اوت ۱۹۶۸، مذاکرات فلج شد. در ۶ اوت، شاه رایت را در رامسر در ساحل دریای خزر، جایی که پادشاه در تعطیلات خود به سر می برد، پذیرفت. رایت نقل می‌ کند که شاه در بحث‌ هایشان بر برگزاری همه‌ پرسی در بحرین، به این دلیل اصرار داشت که:

این کافی نیست که به مردمش بگوید، نفت بحرین و مرواریدهایش در حال تمام شدن هستند. او باید بتواند بگوید که اکثریت بحرینی ها، آرزوی استقلال از ایران را داشتند.

شاه هشدار داد که اگر فدراسیون پیشنهادی عرب با بحرین، به عنوان یک عضو، اعلام استقلال کند، ایران با آنها مخالفت خواهد کرد و اگر بحرین به طور مستقل به عضویت سازمان ملل متحد درآید، ایران از این سازمان جهانی خارج خواهد شود [۴۵].

علیرغم شکست های بهار، ایران تهاجم دیپلماتیکی را در تابستان، برای بهبود روابط با همسایگانِ عرب خود، آغاز کرد. در آگوست ۱۹۶۸، ایرانیان با میانجیگری کویت موافقت کردند که در ژنو، بین وزیر امور خارجه ایران و معاون حاکم بحرین، گفتگوهای رو در رویِ محرمانه صورت گیرد [۴۶].

اردشیر زاهدی، وزیر امور خارجه، یکی از تندروترین صداها در تهران در مورد مسئله بحرین، این نشست را چند ماه به تعویق انداخت. او در یک پذیرایی در سفارت بریتانیا در تهران در ۱۱ نوامبر ۱۹۶۷، زمانی که گورونوی رابرتز حمایت خود را از عضویت بحرین در برخی از آژانس های تخصصی سازمان ملل متحد ابراز کرده بود، بسیار خشمگین شده بود. اردشیر زاهدی به رابرتز هشدار داد که «اگر می‌ خواهی این گونه رفتار کنی، من استعفا می‌ دهم، اسلحه برمی‌ دارم»، به آنجا [بحرین] سفر می‌ کنم و برای معشوق، می‌ جنگم.

رایت با یادآوری اشاره زاهدی به «معشوق»، با شیطنت نوشت: کسانی از ما که از سرگرمی‌ های آقای زاهدی اطلاع داشتیم، باید خودداری می‌ کردیم که نپرسیم او «بلوند است یا سبزه؟» [۴۷]

روابط زاهدی با رایت در تمام مدت تصدی وی به عنوان وزیر امور خارجه، تیره بود [۴۸]. تحقیر رایت نسبت به وزیر امور خارجه در سفرهایش به لندن محسوس بود، جایی که او زاهدی را «نامتعادل»، «کاملاً فریبکار و متخاصم»، توصیف کرد [۴۹].

در پاییز ۱۹۶۸، زمانی که به نظر می رسید، تهاجم دیپلماتیک ایران با اعراب در حال به ثمر نشستن است، شاه احتمالاً به این نتیجه رسیده بود که روابط دشوار زاهدی با سفیر انگلیس مانعی برای دستیابی به توافق با لندن است. این، ممکن است توضیح دهد که چرا شاه، امیر خسرو افشار، معاون زاهدی را به عنوان مذاکره‌ کنندۀ ارشد ایران در مسئلۀ بحرین منصوب کرد. افشار، انتخاب ایده آلی بود، زیرا قبلاً به عنوان سفیر ایران در لندن، خدمت می کرد و چیزی شبیه یک «انگلوفیل» به حساب می آمد، با این حال با زاهدی- که از او به عنوان «پسر عمویش» یاد می کرد- نیز، روابط بسیار گرم داشت [۵۰].

امیر خسرو افشار، در اولین دیدار دوجانبۀ محرمانه با بحرینی ها در سپتامبر ۱۹۶۸، سه مکانیسم ممکن را برای حل مسئله بحرین پیشنهاد کرد. اولی همه‌ پرسی بود که شاه در ژانویه پیشنهاد داده بود. دوم ارجاع اختلاف برای داوری به دیوان بین المللی دادگستری در لاهه بود. سوم ارجاع موضوع به سازمان ملل برای میانجیگری بود. به گفتۀ منابع انگلیسی و ایرانی، ایرانی ها همچنان طرفدار همه پرسی بودند، در حالی که بحرینی ها به شدت آن را رد کردند. اگرچه دو طرف نتوانستند به هیچ توافق اولیه ای دست یابند، اما تصمیم گرفتند که این تماس های مخفی دوجانبه، ادامه یابد [۵۱].

بحرینی ها، انگلیسی ها را از گفتگوهای محرمانه آگاه می کردند و در بحث های بعدی در وزارت خارجه انگلیس، مایکل استوارت وزیر امور خارجه، ایدۀ میانجی گری نماینده دبیر کل سازمان ملل را مطرح کرد [۵۲]. بریتانیا نگران این بود که «همه‌پرسی» مملو از دشواری و خطر باشد، در حالی که ارجاع به دیوان بین‌ المللی «دادگستری»، احتمالاً طولانی خواهد بود [۵۳].

لرد کارادون، سفیر بریتانیا در سازمان ملل متحد در نیویورک، دربارۀ ایده مشارکت یک نماینده شخصی دبیرکل سازمان ملل، تردیدهای شدیدی ابراز کرد، اما پذیرفت که «این اقدامی خواهد بود که کمترین خطر را دارد» [۵۴]. با این وجود، برای اینکه هر گونه پیشرفتی در مورد گزینۀ سازمان مل، حاصل شود، ایران باید از درخواست خود برای همه‌ پرسی صرف نظر کند. در حالی که ایرانی‌ ها نسبت به دیوان بین‌ المللی دادگستری و سازمان ملل متحد، مانند انگلیسی‌ ها، ملاحظاتی داشتند، همه‌ پرسی را تنها راه آبرو نگهدار برای کنار گذاشتن ادعای بحرین، می‌ دانستند.

همانطور که شاه در ۲۸ اکتبر ۱۹۶۸، به رایت توضیح داد، «برای اینکه مردم ایران کنار گذاشتن ادعای خود در مورد بحرین را بپذیرند، ضروری است که آنها متوجه شوند که این ادعا، مطابق با رویه های شناخته شدۀ بین المللی، کنار گذاشته شده است» [۵۵]

برای شاه، همه‌ پرسی، تنها راهی بود که می‌ توانست، اطمینان حاصل کند که این تصمیم، به جای اینکه به‌ عنوان «تصمیم یک نفر» ظاهر شود، «مهر قانونی بودن و رویۀ شناخته‌ شده»، داشته باشد. شاه هشدار داد که اگر انگلیس و بحرینی ها به همه پرسی تن ندادند، ایران چاره ای جز طرح شکایت از انگلیس، در شورای امنیت سازمان ملل، نخواهد داشت [۵۶].

بن بست بر سر موضوع همه پرسی، سرانجام در پی نزدیکی ایران و عربستان شکسته شد. شاه در مسیر سفر ایالتی به ایالات متحده آمریکا، در ۳ ژوئن ۱۹۶۸، در جده توقف کرد تا با ملک فیصل ملاقات کند. در ماه اوت، مذاکرات عربستان و ایران بر سر حل و فصل مناقشه طولانی مدت بر سر مرزهای دریایی آنها در خلیج فارس در جریان بود که با امضای توافقنامۀ فلات قاره، در ماه اکتبر، به اوج خود رسید. این امر راه را برای سفر شاه به عربستان سعودی از ۹ تا ۱۴ نوامبر باز کرد، جایی که موضوع اصلی گفتگو، آیندۀ بحرین و خلیج فارس بود. ملک فیصل به شاه توصیه کرد که همۀ حاکمان عرب خلیج، با برگزاری همه‌ پرسی در بحرین ،مخالف هستند و او از شاه تعهد گرفت که گزینه‌ های دیگری را در نظر بگیرد [۵۷].