فصل جدید حکمرانی بانک مرکزی آغاز می‌شود

ماراتن ۱۴ ساله اصلاح قوانین بانکی در گام‌ پایانی

فصل جدید حکمرانی بانک مرکزی آغاز می‌شود

عصر اعتبار- با تصویب طرح قانون بانک مرکزی، فصل جدیدی از سیاست‌گذاری و اقدام در بانک مرکزی آغاز می‌شود.

نسخه قابل چاپ چهارشنبه ۱۳ ارديبهشت ۱۴۰۲ - ۱۰:۱۱:۰۰

به گزارش پایگاه خبری «عصر اعتبار» به نقل از ایبِنا، در طول سال‌های دهه 90 میلادی و حتی اولین دهه قرن جدید میلادی بسیاری از کشور قوانین بانکی را مطابق با تحولات روز اصلاح کردند. تغییر و تحولات در حوزه تئوری‌های پولی و تاثیرپذیرفتن از نتایج بحران مالی- بانکی سال 2007 زمینه را برای تغییرات گسترده در قوانین بانکی به‌وجود آورد.

در ایران، اما قانون پولی و بانکی که از سال 1351 شمسی و 1972 میلادی به تصویب رسیده، تاکنون مورد اصلاح قرار نگرفته است. در طول 5 دهه اخیر صرفا یک بار در سال 1392 بند ب ماده 26 قانون پولی و بانکی که برای دولت از محل تسعیر دارایی‌های بانک مرکزی سود شناسایی می‌کرد، نسخ و بند دیگری جایگزین آن شد. در طول قانون برنامه پنجم و ششم توسعه هم ترکیب شورای پول و اعتبار تغییر کرد. به غیر از این دو مورد، تاکنون هیچ اصلاح و یا تکمیلی در حوزه قانون پولی و بانکی انجام نشده است.

همچنین قانون عملیات بانکی بدون ربا که در سال 1362 به صورت آزمایشی به تصویب رسید، در طول این 39 سال هیچگاه مورد بازنگری قرار نگرفته است در حالی که این قانون در زمانی به تصویب رسید که هیچ بانکی خصوصی در ایران فعالیت نداشت و قرار بود پس از اجرای 5 ساله این قانون، نقاط ضعف آن شناسایی و قانون جدید و دائمی به تصویب برسد.

از مهلت آزمایشی قانون عملیات بانکی بدون ربا 33 سال می‌گذرد. در این 33 سال تاکنون 8 دولت و 4 رئیس جمهور روی کار آمده و رفته‌اند، اما هیچگونه تغییری در متن این قانون انجام نشده است. عدم امکان نظارت درست بانک مرکزی بر عملکرد بانک‌ها، عدم امکان برخورد جدی بانک مرکزی با تخلفات، درجه پایین استقلال بانک مرکزی، لزوم بازطراحی ساختار و نظامات تصمیم‌گیری در بانک مرکزی، نبود قانون تعارض منافع در نظام بانکی، ناترازی برخی بانک‌ها و ده‌ها مساله دیگر، ضرورت اصلاح نظام بانکی را در سال‌های اخیر صدچندان کرده است.

لوایح بانکی در دولت دهم مسکوت ماند

اولین گام‌ها برای اصلاح نظام بانکی در سال 87 و در قالب طرح تحول نظام بانکی برداشته شد و پس از گذشت سه- چهار سال خروجی جلسات کارگروه تحول بانکی دو لایحه قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری بود.

این دو لایحه که در سال 91 به دولت ارسال شد. باوجود اینکه اصلاح نظام بانکی یکی از پرتکرارترین گزاره‌های مطرح شده از سوی محمود احمدی نژاد رئیس دولت‌های نهم و دهم بود، به‌دلایل نامعلومی هیچگاه از سوی دولت دهم به مجلس ارسال نشد. در سال‌های 90 و 91 حاشیه از متن پررنگ‌تر بود و به نظر می‌رسد همین شرایط موجب مسکوت ماندن لوایح بانکی شد.

8 سال وعده لوایح بانکی در دولت تدبیر و امید؛ نتیجه: هیچ

بعد از روی کار آمدن دولت یازدهم، لوایح قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری همچنین روی میز دولت و دستور کار بررسی قرار داشت. قبل از بررسی این لوایح در هیات دولت، علی طیب‌نیا وزیر اقتصاد دولت یازدهم در نامه‌ای به معاون اول رئیس جمهور (نقل به مضمون) تاکید کرد باتوجه به اینکه این لایحه باید توسط وزیر اقتصاد به امضاء برسد، باید ابتدا مورد بررسی وزیر قرار گرفته و پس از تایید در صحن دولت بررسی شود. با این نامه، لوایح دوقلوی بانکی دوباره به وزارت اقتصاد بازگشت.

اما بازگشت لوایح بانکی به وزارت اقتصاد موجب تاخیر بسیار زیاد در تعیین تکلیف این دو لایحه شد. به‌طوری حداقل یک سال و نیم، لوایح در وزارت اقتصاد ماند و کارگروه بررسی لوایح بانکی هم با فاصله‌های بسیار زیاد تشکیل می‌شد. در نهایت مرداد ماه 1395 پیش‌نویس لوایح قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری در سایت بانک مرکزی منتشر شد. لوایح بانکی مدتی بعد به هیات دولت ارسال شد، اما اسفند ماه همان سال بود که (مرحوم) سید عباس موسویان عضو شورای فقهی بانک مرکزی در آن دوره از بازگشت لوایح بانکی به میز کارشناسی خبر داد و گفت: قرار است بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی بررسی‌های بیشتری بر این لوایح انجام دهند.

کارکرد لوایح بانکی در جلوگیری در سرکوب طرح‌های موازی

یکی از کارکرد‌های این دو لایحه جلوگیری از ارائه هرگونه طرح توسط مجلس و یا نقد نسبت به عدم پیگیری دولت در زمینه اصلاح نظام بانکی بود. در مجلس نهم، کمیته‌ای در زیرمجموعه کمیسیون اقتصادی مجلس شکل گرفت که مسئولیت این کمیته برعهده محمد حسین حسین‌زاده بحرینی نماینده مردم مشهد و عضو کمیسیون اقتصادی مجلس بود. این کمیته در سال 93 و پس از گذشت 30 سال از تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا و بعد از گذشت 25 سال از مهلت اجرای آزمایشی این قانون، طرح اصلاح قانون بانکداری بدون ربا را تدوین کرد. در این کمیته از نظرات کارشناسان فقهی و کارشناسان اقتصادی استفاده شده بود و طرح مفصلی به این منظور تهیه شده بود.

جوانه‌های اصلاحات نظام بانکی در کمیسیون اقتصادی مجلس نهم

پس از اطلاع دولت از این طرح، برخی اعضای دولت در جلسات کمیسیون اقتصادی تاکید می‌کردند اجازه دهید به جای طرح مجلس، دولت لوایح بانکی را ارسال کند و معمولا برای زمان تحویل لوایح بازه زمانی 3 ماه را بیان می‌کردند. نمایندگان کمیته مذکور برای کسب اطلاع از جزئیات لوایح بانکی، به‌صورت غیررسمی متن لوایح را از دولت دریافت کردند. اما آنقدر این سه ماه‌ها گذشت که مجلس نهم به پایان عمر خود نزدیک می‌شد. اعضای کمیته اصلاح قانون عملیات بانکی بدون ربا لوایح دولت را با طرح خود ادغام کرده و طرح خود را به‌عنوان طرح بانکداری جمهوری اسلامی منظور کردند. اما در جریان بررسی بیشتر طرح، بخشی از چارچوب‌ها و مواد تهیه شده در حوزه اصلاح قانون بانکداری بدون ربا از متن طرح حذف و مفاد این بخش کاهش یافت.

در نهایت طرح 199 ماده‌ای بانکداری جمهوری اسلامی پس از تصویب در کمیسیون اقتصادی مجلس نهم به صحن علنی رفت. زمانی که طرح در صحن علنی مطرح شد حدود یک ماه به پایان مجلس نهم باقی مانده بود و طرح به‌دلایل توجیهی متعددی در صحن علنی رای نیاورد.

تلاش عبدالناصر همتی برای جلوگیری از تصویب طرح بانکداری جمهوری اسلامی در مجلس دهم

پس از اتمام مجلس نهم، دولت یازدهم که نمایندگان همسو با خود را در مجلس دهم می‌دید، ارسال لوایح بانکی به‌عنوان اولین لوایح دولت به مجلس جدید را وعده داد. ولی عجیب آنکه این وعده هم محقق نشد.

اما برخی نمایندگان پیگیر طرح بانکی مجلس در مجلس دهم هم حضور داشتند و طرح را باز هم پیگیری کردند. مدتی بعد طرح تاسیس بانک توسعه به فصول این طرح اضافه شد و در مجموع مواد طرح بانکداری جمهوری اسلامی به 205 ماده افزایش یافت.

باوجود اینکه 85 نفر از نمایندگان مجلس این طرح را امضاء کرده بودند، تا آبان ماه 1398 این طرح در دستور کار صحن علنی مجلس قرار نگرفت. قبل از مطرح شدن طرح قانون بانک مرکزی در صحن علنی، عبدالناصر همتی رئیس کل بانک مرکزی در نامه‌ای به رهبر انقلاب، خواستار توقف بررسی این طرح در مجلس شده و تاکید کرده بود دولت ظرف مدت 3 ماه لایحه‌ای برای اصلاح نظام بانکی به مجلس تقدیم می‌کند، اما رهبر انقلاب با رد این درخواست، در نامه‌ای به رئیس مجلس از مجلس می‌خواهند که نظرات رئیس کل بانک مرکزی را بشنوند.

در همین راستا برخی طراحان این طرح و نمایندگان مجلس با رئیس کل بانک مرکزی دو جلسه مفصل برگزار می‌کنند. الیاس حضرتی رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس در مجلس دهم در جلسه بررسی طرح قانون بانک مرکزی در مرکز پژوهش‌های مجلس گفت: «رئیس کل بانک مرکزی در نامه‌ای به مقام معظم رهبری از طرح بانکداری جمهور اسلامی انتقاد کردند و رهبر انقلاب نامه‌ای را به آقای لاریجانی نوشتند و ما با رئیس مجلس جلسه‌ای را برگزار کردیم؛ که بعد از آن موضوع با همتی جلسه‌ای گذاشتیم و قریب به 85 درصد پیشنهادات آن‌ها را اعمال کردیم».

پیگیری‌ها نشان می‌داد عبدالناصر همتی صرفا بخش بانک مرکزی را مطالعه کرده و چند درخواست مشخص را مطرح می‌کند. دو جلسه مفصل در بانک مرکزی برگزار و سه تغییر در متن طرح انجام می‌شود. این تغییرات شامل حذف سازمان نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری، تغییر جایگاه و نقش شورای فقهی بانک مرکزی و افزایش اختیارات رئیس کل بانک مرکزی در برابر هیات عالی بود.

پس از این جلسه بود که در متن طرح، سازمان نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری که سازمانی مستقل، اما زیرمجموعه بانک مرکزی بود و رئیس آن توسط رئیس جمهور منصوب می‌شد، به معاونت نظارت بانک مرکزی تبدیل و رئیس آن معاون رئیس کل بانک مرکزی شد.

باوجود همراهی با نظرات رئیس کل بانک مرکزی، همتی در جریان بررسی طرح در صحن علنی مجلس به‌عنوان نماینده دولت، در مخالفت با طرح صحبت کرد و گفت: «من منکر نکات مثبت این طرح نیستم، اما در این طرح ساختار بانک مرکزی را تغییر داده‌اند. در شرایط تحریم هستیم و بانک مرکزی نیز عمود این خیمه است نباید اجازه دهیم این شوک به ساختار بانک مرکزی وارد شود. مگر می‌شود 205 ماده در خصوص سیستم بانکی آماده باشد و یکباره همه این تغییرات ایجاد شود بدون اینکه کارشناسان و بانک مرکزی در این زمینه اقناع شده باشند. اجازه بدهید لایحه دولت در این زمینه به مجلس ارائه شود.»

اصلاحات بانکی به عمر مجلس دهم قد نداد

در نهایت مجلس دهم به کلیات طرح بانکداری جمهوری اسلامی رای داد، اما برای بررسی بیشتر به طرح را دوشوری کرد تا برای بررسی بیشتر و رفع نقاط ضعف، به کمیسیون اقتصادی بازگردد. تصور می‌شد این طرح پس از دو ماه یا چند ماه دوباره به صحن علنی برود، اما با شیوع بیماری کرونا و تاثیر آن بر جلسات صحن علنی مجلس و همچنین باتوجه به اتمام فعالیت مجلس دهم تا پایان اردیبهشت ماه سال 99، طرح قانون بانک مرکزی باز هم به نتیجه نرسید.

تبدیل طرح بانکداری جمهوری اسلامی به سه طرح

با آغاز به کار مجلس یازدهم و شکل‌گیری کمیسیون‌ها، پس از مدتی پس از گفتگو و همفکری کارشناسی و مطالعه قوانین بانکداری مرکزی کشور‌های مختلف، تصمیم بر آن شد که فصول اصلی طرح بانکداری جمهوری اسلامی از یکدیگر تفکیک شوند. در همین راستا مهم‌ترین جزء این طرح که مربوط به حوزه بانک مرکزی است به‌عنوان طرح قانون بانک مرکزی مورد بررسی مجدد قرار گرفت.

سرنوشت طرح قانون بانک مرکزی در مجلس یازدهم

چندین نشست، جلسه کارشناسی و نقد و بررسی در این مدت تشکیل شد و پیشنهادات متعددی به طراحان طرح ارائه شد. پس از روی کار آمدن دولت سیزدهم و مشخص شدن کابینه جدید جلساتی بین طراحان و رئیس کل بانک مرکزی و برخی چهره‌های اقتصادی دولت برگزار شد. کلیات طرح قانون بانک مرکزی مجددا در اردیبهشت ماه 1400 به تصویب رسید، اما برای بررسی بیشتر به کمیسیون اقتصادی مجلس ارجاع داده شد.

در این مدت، برای تعامل بین دولت و مجلس و همراه شدن دولت با طرح و همچنین عدم مغایرت طرح با قانون اساسی، تغییرات در متن نهایی انجام شد. بر این اساس که شرایط انتصاب و عزل رئیس کل بانک مرکزی مشابه مصوبه سال 93 مجمع تشخیص مصلحت نظام باشد. همچنین رئیس جمهور به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی 4 عضو غیراجرایی هیات عالی بانک مرکزی را منصوب می‌کند. رئیس جمهور می‌تواند اعضای غیراجرایی را عزل کند. تا پیش از این عزل اعضای غیراجرایی هیات عالی بانک مرکزی منوط به محرز شدن قصور یا تخلفی بود که توسط هیات نظّار به سران سه قوه گزارش می‌شد. تغییر دیگر در متن طرح قانون بانک مرکزی، تبدیل شدن شورای فقهی بانک مرکزی به یکی از ارکان بانک مرکزی بود. تا پیش از این شورای فقهی به‌عنوان یک شورای رسمی که مصوبات آن لازم‌الاجرا برای بانک مرکزی است، در متن طرح وجود داشت، اما این شورا در طرح قانون بانک مرکزی جزء ارکان بانک مرکزی نبود.

در خرداد ماه 1401 بالاخره کمیسیون اقتصادی مجلس گزارش شور دوم خود را به هیات رئیسه مجلس ارسال کرد. در سال 1401 طرح قانون بانک مرکزی به تصویب صحن علنی مجلس شورای اسلامی رسید و به شورای نگهبان ارسال شد. شورا در گام اول ایرادات نگارشی و محتوایی متعددی بر این طرح گرفت و به همین دلیل به کمیسیون اقتصادی مجلس بازگشت. بعد از اصلاح ایرادات شورای نگهبان در کمیسیون و تصویب آن در صحن علنی مجلس، مجددا این لایحه به شورای نگهبان رفت. این بار هم شورای نگهبان ایراداتی بسیار کمتر از دفعه قبل به متن طرح وارد کرد و برای رفع این ایرادات به مجلس ارجاع شد. برای دومین بار در 29 فروردین ماه 1402، ایرادات شورای نگهبان در جلسه علنی مجلس بررسی و پیشنهادات اصلاحی کمیسیون اقتصادی مجلس به تصویب رسید.

ویژگی‌های طرح قانون بانک مرکزی

در طرح قانون بانک مرکزی، ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی تاحدودی تغییر کرده است. در قانون فعلی، رئیس جمهور رئیس مجمع است و وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از وزرا به انتخاب هیات وزیران. سایر ارکان بانک مرکزی هم بدون حق رای می‌توانند در جلسات مجمع عمومی شرکت کنند.

اما در طرح قانون بانک مرکزی، رئیس جمهور رئیس مجمع است. وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه و دو نفر اقتصاددان دارای حداقل پانزده (15) سال تجربه مرتبط، یک نفر به انتصاب رئیس مجلس شورای اسلامی و یک نفر به انتصاب رئیس قوه قضائیه. این افراد 4 سال عضو مجمع عمومی خواهند بود و عزل آن‌ها توسط مقام منصوب کننده امکان‌پذیر خواهد بود.

تغییر دیگر، در حوزه وظایف مجمع عمومی بانک مرکزی است. براساس قانون پولی و بانکی، وظایف مجمع عمومی بانک مرکزی: رسیدگی و تصویب ترازنامه بانک‌مرکزی، رسیدگی و اتخاذ تصمیم نهایی نسبت به گزارش‌های هیات نظّار، رسیدگی و اتخاذ تصمیم درباره پیشنهاد تقسیم سود ویژه، انتخاب اعضای هیات نظّار به پیشنهاد وزیر امور‌اقتصادی و دارایی و سایر وظایفی که طبق مقررات این قانون به عهده مجمع عمومی گذارده شده است.

در این طرح ترکیب هیات عالی که جایگزین شورای پول و اعتبار خواهد شد، اینگونه تغییر کرده است: 1- رئیس‌کل (رئیس هیأت‌عالی)، 2- وزیر امور اقتصادی و دارایی، 3- رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور، 4- دو نفر اقتصاددان متخصص در زمینه سیاستگذاری پولی و ارزی، 5- دو نفر متخصص در حوزه بانکداری (یک نفر در زمینه حقوق بانکی و یک نفر در زمینه امور مالی)، 6- معاون سیاستگذاری پولی، 7- معاون تنظیم‌گری و نظارت.

علاوه بر این اختیارات گسترده‌ای در حوزه سیاست گذاری و نظارت بر بانک‌ها و حتی انحلال بانک‌های ناسالم و اجرای عملیات گزیر تعیین شده است که بررسی جزئیات آن نیازمند نگارش گزارش دیگری است. این اختیارات علاوه بر اینکه زمینه را برای ایجاد انضباط مالی و نظارت مناسب بر عملکرد بانک‌ها فراهم می‌کند، زمینه و بستر مناسبی برای مهار تورم است، زیرا عواملی مانند بانک‌های ناسالم و ضعف اختیارات بانک مرکزی در حوزه ارزی و همچنین نبود قدرت مناسب برای تصمیم گیری در حوزه‌های مهم پولی و بانکی و همچنین درجه پایین استقلال بانک مرکزی از دلایل پایداری تورم در اقتصاد ایران است و طرح قانون بانک مرکزی تا حد امکان و در چارچوب قانون اساسی تلاش کرده، اختیارات مناسبی را برای تصمیم گیری و اعمال سیاست پولی و نظارتی بانک مرکزی فراهم کند. امید است با اصلاح قوانین در حوزه نظام بانکی، زمینه برای اجرای اصلاحات در این حوزه فراهم شود.