ممنوعیت استفاده از ملک بر خلاف کاربری آن

تابناک _ با گذشت زمان و افزایش هزینه خرید املاک مسکونی، به مروز شاهد آن بوده ایم که بسیاری از این املاک تغییر کاربری داده و به املاک غیر مسکونی اعم از تجاری و اداری تبدیل شدند.این وضع در حالی است که در بسیاری از قوانین موجود، تغییر کاربری ممنوع و غیرقانونی تلقی شده است و در صورتی که چنین چیزی به شهرداری و مسئولان مربوطه گزارش داده شود، مورد پیگیری قرار می گیرد.البته لازم به ذکر است که این حالت همیشه هم غیرقانونی نیست و قانون گذار برای آن چند استثنا در نظر گرفته است.

همچنین در قوانین و مقررات شهری در مواردی مالکیت اشخاص محدود می‌ شود و نظام قواعد شهری برای تغییر کاربری املاک موجود در شهر انواع مختلفی از کاربری را تعریف کرده است. بنابر این برای ایجاد نظم در شهرسازی،نحوه استفاده از زمین و ساختمان تعیین می‌ شود.

مالکان اجازه ساخت ساختمان بدون مجوز شهرداری و بدون تعریف کاربری خاص را ندارند. پس تا پایان این مطلب با ما همراه باشید تا نکات و مسائل مربوط به تغییر کاربری زمین و استثنائات آن را بررسی کنیم.

قانونی بودن عدم توانایی تغییر کاربری:همانطور که می دانید، با استناد به ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، همه مالکان املاک و اراضی واقع در شهر مکلف هستند پیش از هرگونه عملیات ساختمانی از شهرداری محل، پروانه ساختمان اخذ کنند و بر اساس تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، شهرداری‌ ها، مکلف‌ اند نوع استفاده از ساختمان را در پروانه‌ های صادره قید و مدام به آن نظارت کنند تا تخلفی از نحوه استفاده از ساختمان صورت نگیرد.

همچنین لازم به ذکر است که پروانه ساختمانی، مجوزی قانونی است که از طرف شهرداری برای هرگونه ساخت‌ و ساز از سوی صاحبان املاک صادر می‌ شود.

بنابراین، با توجه به مطالب فوق باید بگوئیم که قانون شهرداری، اعمال تغییر در نحوه استفاده از ساختمان و نقض ضوابط مربوط به کاربری را ممنوع کرده و کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری را مرجع رسیدگی به این گونه تخلفات دانسته است.

انواع کاربری:چگونگی و نوع استفاده از زمین و ساختمان که در طرح‌ های شهری و پروانه‌ های صادره از شهرداری ذکر و تاکید می‌ شود، کاربری نام دارد که معمولا انواع مختلفی از آن در طرح‌ های تفصیلی شهرها پیش‌ بینی می‌ شود.

مهم ترین انواع کاربری‌ ها به سه دسته اداری، تجاری و مسکونی تقسیم می شوند.

البته در قوانین ما تعریف دقیقی از انواع مختلف کاربری ارائه نشده است اما لزوم داشتن اطلاعات در رابطه با انواع آن به این منظور است که افراد مختلف، در دام ضمانت اجراهای سنگینی که برای تغییر کاربری خلاف قانون در نظر گرفته شده است و حتی در صورت عدم تمکین به رای کمیسیون ماده صد، ممکن است منتهی به صدور حکم حبس شود، نیفتند.

چه استثناهایی برای استفاده برخلاف کاربری مسکونی وجود دارد؟هر چند اصل بر این است که در حالت کلی امکان تغییر کاربری مندرج در پروانه ملک برای افراد وجود ندارد و مالکان نمی توانند استفاده‌ ای خلاف کاربری ملک کنند اما استثناهای متعددی در قوانین پیش‌ بینی شده است برخی از استثناهای استفاده غیرمسکونی از ملک مسکونی عبارت اند از:دائر کردن دفتر وکالت و مطب و ذفتر اسناد رسمی و ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی مستند به تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری

فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف و وابسته مستند به قانون محل مطب پزشکان مصوب ۲۰ر۱۰ر۱۳۶۶

تاسیس دفتر مطبوعات مستند به ماده ۳ آیین‌ نامه محل تأسیس دفاتر مطبوعات مصوب۲۷ر۰۳ر۱۳۸۰

استفاده برای مشاغل خانگی مستند به ماده ۲ قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب۲۲ر۰۲ر۱۳۸۹

استثنائات مذکور شرایط مختلفی را دارا هستند که در ادامه به تفصیل به آن ها خواهیم پرداخت. متوجه خواهید شد که لزوم استفاده از هر ملک و زمین با توجه به کاربری خاص آن، برای منفعت مالکان و شهروندان دیگر است.

واحد اداری:با توجه به موارد بیان شده ، واحدهای اداری را می توان به این صورت تعریف کرد: عبارت اند از تمام ساختمان‌ های دولتی یا نهادهای انقلاب اسلامی.

همچنین لازم به توجه است که سایر ساختمان‌  هایی که شمول ساختمان‌ های تجاری-مسکونی و صنعتی خارج باشند، تعریف واحد اداری را در بر می گیرند.

در نتیجه با توجه به مطالب فوق، محلی که در آنجا افراد حقیقی یا حقوقی کار کنند و کارهای خدماتی مربوط به دولت و بخش خصوصی انجام شود، «کاربری اداری» محسوب می شود.

تبصره ۱ ماده ۸ قانون موجر و مستاجر ۱۳۶۲ که دلیلی برای نسخ آن نیز وجود ندارد، مقرر کرده است: «در صورتی که عین مستأجره برای مقصودی غیر از کسب یا پیشه و یا تجارت به اجاره داده شود از هر حیث تابع مقررات مربوط به اجاره محل سکنی است.»

مستند به این تبصره، می‌ توان بیان کرد که اگر کاربری ملک به صورت عملیات تجاری نباشد، اصل بر این است که ملک، کاربری مسکونی دارد. در نتیجه کاربری اداری جنبه استثنایی خواهد داشت و شامل مواردی است که برای ارائه خدمات بخش دولتی یا خصوصی وجهی دریافت می شود.

اصل «عدم امکان تغییر کاربری» در چارچوب قانونی:تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری که در سال ۱۳۵۲ به این قانون الحاق شده، ذکر کرده است: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه‌ های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند.

در صورتی‌ که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه و یا تجارت دائر شود شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره یک ماده ۱۰۰ این قانون مطرح می‌ کند و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا مستاجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز کند در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتخاذ تصمیم می‌ کند.

بنابراین این موضوع وسیله ای برای اعمال قدرت ماموران شهرداری می‌ شود و اگر کسی عالما از محل مزبور پس از تعطیل برای کسب و پیشه و یا تجارت استفاده کند، به حبس جنحه‌ ای از شش ماه تا دو سال و جزای نقدی از پنج‌ هزار و یک ریال تا ده هزار ریال محکوم می شود و محل کسب نیز مجددا تعطیل می‌ شود….»

با توجه به تبصره بند ۲۴، صلاحیت شهرداری محدود به برخورد با تغییر کاربری از استفاده «غیرتجاری» به استفاده به عنوان «محل کسب و پیشه و تجارت» شده است. با این وجود، شهرداری با سایر موارد تغییر کاربری مخالف پروانه از جمله تغییر کاربری از مسکونی به اداری که امروزه رواج بیشتری دارد نیز برخورد می‌ کند.

کاربری تجاری و اداری:در تعریف کاربری تجاری و اداری می توان بیان کرد که محلی است که در آن تاجر، کاسب یا پیشه‌ ور به فعالیت تجاری یا کسبی اشتغال دارد.

همچنین با استناد به دستورالعمل وزارت کشور با عنوان «دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض پذیره واحدهای اداری، تجاری و صنعتی» واحد تجاری عبارت است از تمام ساختمان‌ هایی که برابر تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ ها با هدف استفاده کسب، پیشه و تجارت ساخته شده یا واحدهای صنعتی تحت پوشش قانون نظام صنفی یا واحدهای تابع قانون تجارت فعالیت داشته باشد.

علاوه بر موارد فوق، ماده ۲ قانون تجارت که معاملات تجاری را تعریف کرده و ماده ۲ قانون نظام صنفی که فعالیت‌ های فرد صنفی را برشمرده است مصادیق فعالیت‌ های مربوط به کسب و پیشه و تجارت هستند؛ از سوی دیگر بیان شده است که کاربری تجاری مربوط به مراکزی است که اشخاص حقیقی و حقوقی طبق قانون تجارت عملیات تجاری انجام می‌ دهند و معاملات و داد و ستد می‌ کنند.

واحد مسکونی:واحدهای مسکونی، با هدف اسکان دائم یا موقت اشخاص ایجاد می‌ شوند و ترکیب بنای آن ها معمولا دارای الگوی خاصی است و چند قسمت مشخص را حتما دارا است. اتاق، آشپزخانه، سرویس و غیره از آن هستند و مجموع تمام این ها، «واحد مسکونی» نام دارد.اینکه قصد سازنده چه بوده و نحوه بهره‌ برداری فعلی چگونه است از ارکان تعریف نیست ، پس کاربری مسکونی، فضاهای پیوسته ایجاد شده در یک ساختمان به عنوان واحد مسکونی که مناسب برای سکونت خانواده است را در بر می گیرد.

تغییر کاربری زمین کشاورزی چگونه ممکن است؟با توجه به قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ ها، در می یابیم که اصل بر ممنوعیت تغییر کاربری زمین کشاورزی قرار گرفته است و با استناد به اصل عطف به سبق نشدن قوانین، همه اراضی که تا پیش از تصویب قانون مذکور در سال ۱۳۷۴، تغییر کاربری داده‌ اند مشمول عنوان کیفری تغییر کاربری زمین کشاورزی نیستند.

همچنین باید گفت که شهرداری هیچ اختیاری برای تغییر کاربری زمین کشاورزی ندارد و تنها مرجع ذی صلاح کمیسیون ماده ۵شورای عالی شهرسازی و معماری است.

تغییر کاربری زمین کشاورزی شامل چه زمین هایی می شود؟زمین هایی که تحت کشت، آیش و باغات شامل آبی، دیم اعم از دایر و بایر که سابقه بهره‌ برداری داشته باشد مشمول تغییر کاربری هستند و در حالت کلی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ ها، تغییر کاربری اراضی زراعی را غیرقانونی و جرم دانسته، لیکن قانون و آیین نامه اجرایی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ ها، استثنائاتی را در نظر داشته اند.

شایان ذکر است که مرجع قضایی صالح برای رسیدگی به جرم تغییر کاربری اراضی زراعی دادگاه‌  های کیفری است.

ملکی که سابقا دارای کاربری مسکونی است و علی ایحال دارای کاربری آموزشی است، برای دریافت پروانه ساخت ساختمان مسکونی چه اقداماتی باید انجام داد؟با استناد به آئین نامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی، ناحیه‌ ای، منطقه‌ا ی و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور مصوب ۱۲ر‌۱۰ر‌۱۳۷۸در تصویب طرح تفصیلی باید حق مکتسب اشخاص مدنظر قرار گیرد.در ابتدا باید تقاضای خود را به شهرداری برای طرح در کمیسیون ماده قانون شورای عالی شهرسازی و معماری ارائه داده و در صورت عدم ترتیب اثر دادخواست ابطال طرح تفصیلی در مورد ملک خود را به دیوان عدالت اداری ارائه کنند. سابقه مسکونی ملک، توانایی ایجاد تغییر کاربری مجاب کننده را دارا است.

پرسش دیگری که مطرح می شود این است که آیا تغییر کاربری املاک واقع در محدوده قانونی شهر در صلاحیت شهرداری است و آیا شهرداری می تواند در ازای تغییر کاربری املاک درصدی از زمین و یا وجهی از مالک تقاضا کند؟با توجه به تبصره (۱) ماده (۱۰۱) اصلاحی قانون شهراری مصوب ۱۳۹۰، شهرداری دارای هیچگونه وظیفه و اختیاری در تفییر کاربری اراضی کشاورزی نیست و به موجب ماده (۵) قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱، هرگونه تغییر کاربری بر عهده کمیسیون ماده (۵) قانون مذکور است.

باید بیان کرد که حسب رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۴-۱۴ر۱ر۱۳۹۱، اقدام شهرداری برای دریافت وجه و یا قسمتی از اراضی مردم به نحو رایگان در قبال پیشنهاد تغییر کاربری اراضی به کمیسیون ماده (۵) شهرسازی، مغایر با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ است؛ در نتیجه شهرداری که مرجع پیشنهاد دهنده تغییر کاربری به کمیسیون مزبور است، اجازه دریافت وجه یا درصدی از املاک به لحاظ تغییر کاربری را ندارد.