شفافیت شرط لازم برای کسب و ارتقای اعتماد عمومی است

خبرگزاری مهر- گروه دین و اندیشه- فاطمه علی آبادی: امروزه یکی از دغدغه‌های مهم دولت‌ها در عرصه حکمرانی و خط مشی گذاری، کارآمدی و دستیابی به اهداف، و مبارزه با فسادهای مختلف ازجمله اسراف و تبذیر است. بدین منظور دولت‌ها در تلاش‌اند با بهره‌گیری از رویکردها، روش‌ها و ابزارهای جدید، کم هزینه تر و کارآمدتر این اهداف را محقق کنند. شفافیت یکی از مدرن‌ترین رویکردها و ابزارهایی که دولت‌ها برای حکمرانی بهتر به کار می‌برند. وضع قوانین شفاف و بدون ابهام از لوازم حکومت مطلوب و از آثار حاکمیت قانون است و لزوم وضع چنین قوانینی ذیل عنوان اصل شفافیت قانون یکی از عناصر مهم «اصل حاکمیت قانون».

بر همین اساس برای واکاوی جایگاه اصل شفافیت در نظام حقوقی ایران با دکتر خیر الله پروین عضو حقوقدان شورای نگهبان و هیئت علمی دانشگاه تهران به گفتگو پرداختیم پیشتر بخش اول این گفتگو در اینجا منتشر شده بود.

هم اینک بخش دوم آن تقدیم مخاطبان می‌شود:

* ابتدا در ادامه بحث گذشته اشاره مختصری به اهمیت ارتقای اعتماد عمومی داشته باشید:

جوهره قدرت هر کشوری سرمایه اجتماعی آن کشور است. حفظ و افزایش اعتماد مردم به دستگاه حاکم علاوه بر اینکه افزایش مشارکت مردم را به دنبال دارد، سبب حفظ و تثبیت مشروعیت و افزایش مقبولیت دولت می‌شود.

شفافیت قطعاً اثرات بسیار محکمی و مستحکمی را بر تقویت این رابطه بین حکومت و مردم به دنبال دارد. عملکرد مناسب دستگاه‌های حاکم در شفاف سازی، عامل مهمی در کسب اعتماد عمومی است. ولی به شرطی که تمام سیاست‌ها و تصمیمات مهم به خوبی اطلاع رسانی شود و مورد بحث قرار گیرد. یعنی مسئولین، در تمامی نهادها اطلاعات لازم را از مسائل جاری به مردم ارائه دهند.

*یعنی وظیفه اصلی شفاف سازی بر عهده دستگاه‌های عمومی است؟

بله.

خواست عموم مردم و فرهنگ مطالبه گری برای شفافیت از عوامل مهم به وجود آورنده عزم دستگاه‌های دولتی برای شفاف کردن امور و فرایندها است. موضوع شفافیت از آنجا دارای اهمیت است که جلب اعتماد عمومی به نظام حاکم را بدون وجود آن امکان پذیر نیست. در واقع شفافیت شرط لازم برای کسب اعتماد عمومی دستگاه حاکم و شیوه اداره کشور است. شفافیت روابط بین مقامات عمومی و عامه مردم را توسعه می‌بخشد تا میان اطلاعات ایجاد شده توسط دولت تا آنچه در اختیار شهروندان است، توازنی برقرار کند. اگر مردم از آنچه در جامعه اتفاق می‌افتد اطلاع نداشته باشند و اقدامات مسئولین از دیدها پنهان باشد مردم قادر به ایفای نقش معنادار در امور اجتماعی نخواهند بود. پس لازم است برای مردم تشریح شود که دولت و سازمان‌های دولتی چه کارهایی را در زمینه قانون گذاری، اجرا و قضا انجام می‌دهند و باید سو برداشت‌ها به دولت و سازمان‌های دولتی، نهادها و نظام سیاسی رفع و مشارکت همگانی را در فرایند سیاسی تقویت شود.

* از مهم‌ترین ابزارهای تحقق شفافیت کدام است؟

از مهم‌ترین ابزارهای تحقق شفافیت رسانه و مطبوعات آزاد است حال فضای گسترده مجازی به نحوی می‌توان گفت جای افکار عمومی را گرفته است اما چون غیر قابل کنترل است یا کنترل نشده است، آسیب هم می‌رساند.

البته باید نکته‌ای که در اینجا حائز اهمیت است این است که در شفاف سازی دولت‌ها باید به نتایج آن هم توجه کنند. شفاف سازی باید به صورت بهینه و دقیق انجام شود تا معایب احتمالی آثار و فواید آن را تحت شعاع قرار ندهد. دولت باید مزایای این رویکرد را در یک جهت و معایب آن را در جهت دیگر ترازوی تصمیم خودش قرار دهد. یکی از خطرهایی که با افزایش رسانه‌ها و فضاهای مجازی خود نمایی می‌کند، امکان کم رنگ نمودار شدن اخبار مهم و صحیح در میان انبوه اخبار و رنگارنگ و بعضاً غلط منتشر شده می‌تواند باشد. قدرت و پیشه گیری کار رسانه انتشار و گسترده و بدون محدودیت اطلاعات ممکن است سبب به وجود آوردن احساسی از شفافیت کاذب در امور باشد. به همین خاطر در عین وجود اطلاعات فراوان در رابطه با امور جامعه و امور عمومی، باید آن دسته از اطلاعاتی که شایان توجه و تأثیر گذار هستند، به آنها توجه کرد از نظر مردم پنهان نماند و در عین حال یک غربال مناسبی هم نسبت به اطلاعات صحیح از غلط وجود داشته باشد تا اطلاعات صحیح و غلط از هم تمیز بدهد.

* شفافیت در نظام حقوقی ایران چگونه پیش بینی شده است؟

برای آن که ببینیم شفافیت سازی در نظام حقوقی ایران وجود دارد یا خیر، معمولاً باید هم به قانون اساسی و هم قانون عادی توجه کرد. البته قانون شفافیت یا لایحه‌ای که در رابطه با شفافیت است یک گام مهمی در راستای به رسمیت شناختن شفاف سازی در نظام حقوقی ایران است. قانون اساسی را اگر بخواهیم اشاره کنیم، واژه شفافیت یا مشتقات آن استفاده نشده است و همانطور مسئله شفاف سازی و یا گردش آزاد اطلاعات شاید در آنجا عنصری اختصاص نداشته باشد. با این حال می‌توان در برخی اصول قانون اساسی مصادیقی را مبنی بر شفافیت در اطلاعات و همچنین علنی بودن برخی روندها و فرآیندها را پیدا کرد. در برخی از اصول وجود شفافیت به عنوان مقدمه اجرای بعضی امور مد نظر قانون اساسی قرار گرفته. از جمله اصول مرتبط با شفافیت اصل ۶۹ قانون اساسی است.

* این اصل چه می‌گوید؟

اصل ۶۹ ام می‌گوید: مذاکرات مجلس شورای اسلامی باید علنی باشد و گزارش کامل آن از طریق رادیو و روزنامه رسمی برای مردم منتشر شود. اصل علنی بودن مذاکرات مجلس امری منطقی است. چون با آگاه شدن مردم از کیفیت کار مجلس، افکار عمومی قادر به ارزیابی کردار و رفتار سیاسی نمایندگان مجلس خواهند بود. ضمن آنکه قوانین موجد حق و تکلیف برای مردم نیز قابل درک و دریافت عمومی می‌شود و اجرای آن را تسهیل می‌کند.

* اجرای این اصل چه فایده‌ای دارد؟

این اصل علاوه بر ارتقا و رشد سیاسی و فکری مردم با ممکن ساختن تبادل کلی نظرهای مختلف با نمایندگان تأثیرات مثبتی بر مردم و مجلس خواهد داشت. با ارتقای فرهنگ و آگاهی سیاسی عمومی تبادل نظر با نمایندگان و مجلس مؤثر خواهد بود و این تأثیر مشارکت عمومی بر همدلی و نزدیکی میان نمایندگان و مردم می‌افزاید. و این مسئله سبب افزایش اعتماد عمومی مردم به مجلس خواهد شد. همچنین علاوه بر اصل ذکر شده (اصل ۶۹) در کنار اصل ۸۴ قانون اساسی که هر نماینده در مقابل تمام ملت مسئول است، معنای کامل‌تری پیدا می‌کند. و لازمه انجام حسن مسئولیت از جانب مردم بدون آگاهی از اعمال و گفتار نمایندگان و یا نماینده ممکن نیست. یعنی باید مردم یک ارزیابی از رفتار و اعمال و کردار نماینده مجلس داشته باشند پس فقط از طریق شفافیت و شفاف سازی امکان پذیر است. بنابراین ضمن آنکه قانون اساسی مجلس را به صراحت مکلف به شفاف سازی کرده است تک تک نمایندگان نیز به صورت ضمنی مکلف به شفاف سازی اقدامات خود در جایگاه نمایندگی هستند. شفاف سازی در گفتار، شفاف سازی در رفتار، یعنی در گفتار و رفتار نمایندگان مستقیماً محتاج آرا و رضایت مردم است و این سبب هماهنگ شدن اعمال نمایندگان با منافع واقعی جامعه خواهد شد و از جمله تأثیرات عمل در راستای منافع نیازهای مردم افزایش اعتماد مردم به نماینده شأن و کلیت مجلس را به دنبال خواهد داشت.

* بنابراین اصل ۱۶۵ قانون اساسی هم مربوط به شفافیت سازی است؛ در این اصل چه گفته شده است؟

در این اصل گفته شده محاکمات علنی انجام می‌شود. همچنین اصل ۱۶۸ اشاره دارد به این موضوع که رسیدگی به جرایم سیاسی و مطبوعاتی علنی است با حضور هیئت منصفه در محاکمه دادگستری انجام می‌شود. این دو اصل قوه قضائیه را مورد خطاب قرار داده است، ولی مهمترین مصادیق برای مکلف بودن نهاد و قوه به شکل شفافیت در مهم‌ترین وظیفه خود است. تجربه هم ثابت کرده است که دادرسی‌های سری از لحاظ آنکه از کنترل افکار عمومی خارج است، شاید اجرای عدالت را مخدوش کند. در صورتی که علنی بودن دادرسی، عدالت را تضمین خواهد کرد. این معمولاً بیانگر ضرورت شفافیت چه در قوه مقننه و چه در سایر قوه‌ها است. قانون گذار اساسی تصریحی بر شفاف سازی اعمال قوه مجریه نکرده است. همانگونه که برای قوه مقننه و قوه قضائیه کرده است یعنی قانون گذار ما برای شفاف سازی در قوه مقننه کاملاً تکلیف مشخص کرده است. اما شاید برای قوه مجریه تکلیفی مشخص نشده باشد. یکی از اصول قانون اساسی که می‌تواند موجب شفافیت شود اصل ۸ قانون اساسی است که در اصل ۸ بیانگر این است که این شفافیت برای مردم نسبت به امور کشور و امور جامعه و امور دولت ایجاد شود و به عنوان یک وظیفه است. یک وظیفه‌ای علاوه بر وظیفه در قانون اساسی است، با توجه به استنادی که به یکی از آیات قرآن شد وظیفه دینی هم دارد.

* در بحث شفاف سازی در قانون عادی هم مواردی ذکر شده است؟

در بحث شفاف سازی در قانون عادی هم مواردی از شفاف سازی در برخی از قوانین به رسمیت شناخته شد. شناسایی سریع‌تر این حق در نظام حقوقی ایران به تصویب قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در سال ۱۳۸۸ باز می‌گردد. اگر چه این قانون چندان تأثیری در اصلاح رویه موجود نداشته است. روند طولانی قانون گذاری در قانون مذکور و رفت و آمد زیاد در مراجع مختلف قانون گذاری را می‌توان نشانی از عدم توافق عمومی بر ضرورت انتشار و شفاف سازی اطلاعات یا شیوه آن دانست. که این مسئله خود از علل مطرود ماندن نسبی این قانون است.

از سال ۱۳۹۶ سامانه اینترنتی از سوی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ایجاد شد. تا شهروندان بتوانند به اطلاعات طبقه بندی نشده دولتی دسترسی داشته باشند. مطابق گزارش دبیرخانه کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات همچنان برخی دستگاه‌ها و نهادهای کشور در پیوستن به این سامانه و این انتشار اطلاعاتشان مقاومت می‌کنند. و برخی دستگاه‌ها با وجود پیوستن به این سامانه از پاسخگویی به شهروندان امتناع ورزیده‌اند. همچنین قانون ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد مصوب ۱۳۹۰ ذیل ماده ۸ تدوین سیاست‌ها و راهکارهای شفاف سازی اطلاعات مستند کردن فعالیت‌های دستگاه اجرایی برای ثبت و ضبط شفاف و جامع تمام عملیات اطلاع رسانی لازم به عموم مردم را ضروری دانستند. همچنین در قانون مدیریت خدمات کشوری ۱۳۸۶ در ماده ۱۱۴، یکی از اهداف تشکیل شورای عالی اداری رسیدن به نظام اداری و مدیریت پاسخگویی شفاف و عاری از فساد است. لایحه شفافیت اولین متن پیشنهادی در نظام مند کردن بحث شفافیت در کشور است. البته این لایحه به تصویب هیئت وزیران رسیده است ولی هنوز در حال تشریفات قانونی است البته بعد از آن به تصویب مجلس هم رسیده است و مرجع نظارتی هم نظارت کرده است و این لایحه با اهمیت است و می‌تواند کمک مهمی و گام مهمی در جهت شفاف سازی در راستای افزایش اعتماد عمومی و مشارکت همگانی را به دنبال داشته باشد.

در ماده ۱ این لایحه، شفافیت به عنوان یک حق برای اشخاص ذی‌نفع در مؤسسات یا عموم مردم یا مراجع نظارتی شناخته شده است. ضمن اینکه مؤسسات عمومی و خصوصی عهده دار خدمات عمومی را به عنوان مکلفان شناخته است.

*نکات مثبت این لایحه چیست؟

از نکات مثبت این لایحه می‌توان به جامعیت دستگاه‌های مشمول این لایحه اشاره کرد که علاوه بر نهادهای زیر مجموعه قوه سه‌گانه نهادهای عالی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام نهادهای غیر متمرکز مانند شورای اسلامی و نهادهای عمومی غیر دولتی را در بر می‌گیرد. که این خود گام مهمی در راستای شفاف سازی و به دنبال آن جلب اعتماد عمومی است. این لایحه‌ای که گفته شد، سه طیف کلی از تکالیف شفافیت را شناسایی کرده‌اند و اطلاعاتی که همه مؤسسات به صورت یکسان موظف به انتشار آنها هستند. اطلاعاتی که انتشار آنها به طور خاص بر برخی نهادها بار شده است. و اطلاعاتی که بنا به درخواست شهروندان می‌بایست شفاف سازی شود. استثنا نشدن نهادی از تکلیف به ارائه اطلاعات اساسی و نبود تبعیض میان شهروندان در دسترسی به اطلاعات عمومی از محاسن این لایحه محسوب می‌شود. ضمن آنکه با ذکر موارد مهم نیازمند به شفاف سازی تلاش بر مفید بودن حداکثری اطلاعات مورد ارائه بوده است.

بدیهی است که اجرای هر قانونی به ضمانت اجرای مناسب آن نیاز دارد و بدون وجود ضمانت اجرا نمی‌توان انتظار اعمال مؤثر آن قانون در جامعه را داشت. سابقه قانون انتشار و دسترسی آزاد و ارائه اطلاعات نشان دهنده حجم زیاد مقاومت در برابر شفاف سازی است و این مسئله ضرورت وجود ضمانت اجرای استوار را در این لایحه دو چندان می‌کند. نیاز اصلی امروز، دولتی شیشه‌ای است که همه چیز به غیر از آنچه که قانون منع کرده است، در آن پیدا باشد. فرایند تصویب قانون، انتشار و دسترسی به اطلاعات و تجربه اجرای آن به عنوان مرتبط‌ترین قانون با بحث شفاف سازی نشان دهنده فرهنگ اسرار گرایی و مقاومت نهادها در برابر این امر مهم است. البته خود قانون شفاف سازی به تنهایی کافی نیست. باید ضمانت اجرای کافی را داشته باشد. ضمانت اجرا برای اینکه اگر نهادی از اجرا آن سر باز زد، آن نهاد را وادار کند و بحث شفاف سازی صرفاً فقط در نهادهای دولتی نیست حتی در امور خصوصی، هم یعنی امور خصوصی که در رابطه با خدمات عمومی کار می‌کند متکفل امر عمومی هستند باید در عملکرد شأن، دارای شفافیت باشند تا علاوه بر رفع نقایص قانونی و آسیب شناسی کاملاً وضعیت خدمات رسانی آنها هم آشکار باشد.