نقدی بر لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه وکالت

این برنامه در قالب یک لایحه تدوین شده و شامل ۲۲ فصل و هفت بخش مختلف است. برنامه مذکور مشتمل بر بخش‌های اقتصادی، زیربنایی، فرهنگی و اجتماعی، علمی، فناوری و آموزشی، سیاست خارجی، دفاعی و امنیتی، اداری، حقوقی و قضایی است. لایحه مذکور در تاریخ ۸ خرداد ۱۴۰۲ در دولت سیزدهم تصویب و در ۲۸ خرداد ۱۴۰۲ توسط رئیس‌جمهور به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و پس از طی مراحل آن در کمیسیون تلفیق، در نهایت در صحن علنی مجلس به تصویب رسید.

محور بحث در یادداشت حاضر نقد و تحلیل مواد مرتبط با حوزه وکالت در برنامه هفتم توسعه است. در بند الف ماده ۴ متن پیشنهادی دولت به مجلس، مقرر گردیده بود: «از ابتدای سال دوم برنامه، صدور و تمدید هرگونه مجوز کسب و کار توسط سازمان‌های مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی و دستگاه‌های خود انتظام شامل اتحادیه‌ها، کانون‌ها و تشکل‌های صنفی فقط از طریق درگاه ملی مجوزها صورت می‌پذیرد».

متعاقباً در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی بند الف ماده ۴ به شکل ذیل تغییر یافت:

«صدور، تمدید، توسعه، اصلاح، تعلیق و ابطال هرگونه مجوز کسب و کار توسط سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی و نیز موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی شامل اتحادیه‌ها، کانون‌ها و تشکل‌های صنفی و نیز مجوزهای صادره توسط کلیه نهادهای عمومی غیر دولتی و بخش خصوصی و کلیه دستگاه‌های موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور از جمله سازمان نظام روانشناسی و مشاوره، کانون وکلای دادگستری، سازمان نظام مهندسی ساختمان، سازمان نظام مهندسی معدن، اتحادیه‌های صنفی یا تخصصی فقط از طریق درگاه ملی مجوزها صورت می‌پذیرد و این موسسات و دستگاه‌ها و سازمان‌ها و کانون‌ها مشمول احکام ماده ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۱۱ قانون اساسی مصوب سال ۱۳۸۷ و اصلاحی و الحاقی سال‌های بعد و قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مصوب ۲۵/۱۲/۱۴۰۰ خواهند بود».

با پیگیری مستمر مدیران کانون‌های وکلای دادگستری سراسر کشور و رایزنی با نمایندگان محترم ملت، خوشبختانه در متن نهایی لایحه برنامه هفتم که در اجرای اصل نود و چهارم قانون اساسی و ماده ۱۹۷ قانون آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۰۱/۰۹/۱۴۰۲ در صحن علنی مجلس به تصویب رسید، بند الف ماده ۴ به صورت کامل حذف گردید. بر این اساس، این قسمت از لایحه برنامه هفتم را در حوزه وکالت باید از نقاط مثبت آن تلقی نمود و اهتمام نمایندگان محترم ملت در این زمینه قابل ستایش است؛ لیکن این لایحه در قسمت‌های دیگر در حوزه وکالت واجد ایرادات اساسی است که مهمترین آن‌ها به شرح ذیل تبیین می‌گردد.

۱- افزایش شاخص تراکم تعداد وکلای دادگستری نسبت به جمعیت کشور در لایحه برنامه هفتم

در ماده ۱۱۲ فصل ۲۴ از برنامه هفتم با عنوان «تحول قضایی و حقوقی» تحقق برخی اهداف کمّی پیش‌بینی شده است. با این توصیف، این تغییر شاخص در جدول شماره ۲۳ از فصل چهارم مقرر شده است. در این جدول سرانه تعداد وکیل دارای پروانه فعال به ازای هر ۱۰۰ هزار نفر جمعیت کشور، ۱۷۸ نفر تعیین شده است.

در ادامه به‌منظور تبیین انحراف آشکار سرانه وکیل پیش‌بینی شده در لایحه برنامه هفتم در مقایسه با کشورهای پیشرفته دنیا، آمار سرانه وکیل در برخی از این کشورها را مورد ارزیابی و تحلیل قرار می‌دهیم.

با استعلام از «صندوق حمایت وکلای دادگستری» و «اداره انفورماتیک مرکز مشاوران قوه قضائیه» درمی‌یابیم که تعداد دقیق وکلای دادگستری در سراسر کشور به شرح زیر است:

نام نهاد

تعداد وکیل

کانون‌های وکلای دادگستری ایران

۷۰۵۴۷ نفر

مرکز مشاوران قوه قضائیه

۶۰۲۳۴ نفر

جمع کل:

۱۳۰۷۸۱ نفر

همانطور که از جدول فوق قابل استنباط است، آمار وکلای فعلی در سراسر کشور ۱۳۰۷۸۱ نفر است. بر این اساس، با بررسی آماری، نسبت بین تعداد وکلای دادگستری در مقایسه با جمعیت کشور، مورد ارزیابی قرار می‌گیرد:

برای دسترسی به آمار دقیق ناگزیریم نگاهی به «درگاه ملی آمار» در آدرس www.amar.org.ir داشته باشیم. با ورود به بخش «داده‌ها و اطلاعات آماری»، آمار کل کشور تا به امروز نمایش داده شده است که بر اساس آن، جمعیت کل کشور به‌طور دقیق ۸۵۴۰۴۷۶۹ نفر است. مطابق جدول فوق به‌ازای ۸۵۴۰۴۷۶۹ نفر جمعیت کشور، تعداد 130781 نفر وکیل در سراسر کشور مشغول فعالیت هستند. حال می‌خواهیم نسبت تعداد وکیل به ازای هر ۱۰۰ هزار نفر از جمعیت کشور را به دست آوریم.

با انجام یک ضرب و تقسیم ساده، از تناسب فوق، تعداد وکیل در هر ۱۰۰ هزار نفر از جمعیت کشور مشخّص می‌شود:

یعنی به ازای هر ۱۰۰ هزار نفر از جمعیت کل کشور، حدود ۱۵۳ نفر وکیل مشغول فعالیت هستند.

در ادامه برای درک دقیق‌تر وضعیت سرانه وکیل در ایران و مقایسه آن با کشورهای پیشرفته دنیا، آمار سرانه وکیل در برخی از این کشورها را مورد ارزیابی و تحلیل قرار می‌دهیم:

شورای کانون‌های وکلا و انجمن‌های حقوقی اروپا که در زبان انگلیسیCouncil of Bars and Law Societies of Europe و در زبان فرانسوی Le Conseil des barreaux européens est une association de barreaux d'Europe نامیده می‌شود، اتحادیه‌ای است که از کانون‌های وکلای دادگستری ۳۲ کشور اروپایی و ۱۱ عضو همکار و ناظر دیگر تشکیل شده است.

CCBE نمایندگی حدود یک میلیون وکیل اروپایی را نزد نهادهای اتحادیه اروپا بر عهده دارد.

مطابق آمار منتشر شده توسط CCBE که در لینک https://www.ccbe.eu/actions/statistics/ قابل مشاهده است، شاخص تراکم وکیل بر اساس جمعیت کشورها، محاسبه شده است. این آمار در کشورهایی که از نظام حقوقی و قضایی مترقی و پیشرفته‌ای برخوردارند، بسیار قابل توجه است. مؤیّد این امر جدولی است که به شرح ذیل ترسیم می‌شود:

ردیف

کشور

تعداد وکیل در هر صد هزار نفر نفر از جمعیت کشور

شاخص تراکم وکیل نسبت به جمعیت کشور

Lawyer density ratio

۱

اتریش

۷۵.۱۸

به ازای هر ۱۳۳۰ شهروند یک وکیل

۲

سوئیس

۸۴.۷۵

به ازای هر ۱۱۸۰ شهروند یک وکیل

۳

فرانسه

۱۰۴.۱۶

به ازای هر ۹۶۰ شهروند یک وکیل

۴

سوئد

۶۰.۶

به ازای هر ۱۶۵۰ شهروند یک وکیل

۵

فنلاند

۴۰

به ازای هر ۲۵۰۰ شهروند یک وکیل

۶

ایران

۱۵۳,۱۳

به ازای هر ۶۵۳ شهروند یک وکیل

نکته جالب توجه اینکه شاخص تراکم وکیل در ایران نسبت به عمده کشورهای پیشرفته دنیا، به مراتب بیشتر است. به‌طور مثال در مقایسه با کشور فنلاند این شاخص حدوداً چهار برابر است.

نتیجه اینکه در ایران تعداد وکیل به ازای هر ۱۰۰ هزار نفر جمعیت، حدود ۱۵۳ نفر است که این سرانه از تمام کشورهای مورد مطالعه بیشتر است. مطابق این پژوهش، در ایران به ازای هر ۶۵۳ شهروند، یک وکیل وجود دارد. جالب توجه اینکه نمایندگان محترم ملت در برنامه هفتم توسعه برخلاف تمامی استانداردهای بین‌المللی، تعداد وکیل را به ازای هر ۱۰۰ هزار نفر، ۱۷۸ نفر تعیین کرده‌اند یعنی به ازای هر ۵۶۱ شهروند، باید یک وکیل وجود داشته باشد.

نکته حائز اهمیت اینکه نمایندگان محترم ملت در شروع دوره نمایندگی مطابق اصل ۶۷ قانون اساسی که مقتبس از آیه ۹۱ سوره مبارکه نحل است در برابر کلام‌الله مجید قسم یاد می‌کنند که حافظ و پاسدار اصول قانون اساسی باشند و مطابق اصل دوم قانون اساسی «استفاده از تجربه روز دانش بشری» به عنوان یک ضابطه اصلی و معیار مهم در تمامی تصمیم‌گیری‌های کلان از جمله قانونگذاری باید مورد ملاحظه قرار گیرد. این در حالی است که در لایحه برنامه هفتم معیار «استفاده از تجربه روز دانش بشری» جهت تعیین سرانه وکیل، آشکارا به محاق رفته و نمایندگان محترم مجلس در تدوین این قسمت از برنامه هفتم، به هیچ‌وجه از تجربه دیگر کشورها در زمینه تعداد وکیل استتفاده ننموده‌اند.

۲- ایجاد سامانه شفافیت عملکرد وکلا توسط قوه قضائیه

در بند ت ماده ۱۱۳ از برنامه هفتم توسعه، در بیان یکی از وظایف قوه محترم قضائیه آمده است: «سامانه شفافیت عملکرد وکلا و کارشناسان رسمی را در خصوص وکلای کانون وکلای دادگستری، وکلا و کارشناسان مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضائیه و کارشناسان کانون کارشناسان رسمی دادگستری تا پایان سال اول برنامه راه‌اندازی نمایند و ضمن پیش‌بینی امکان شکایت از وکیل یا کارشناس و امکان اعلام و گزارش تخلفات آن‌ها و نیز پیش‌بینی فرایندی جهت اخذ نظرات موکلان و ذینفعان در پایان هر پرونده، اطلاعات عملکردی از قبیل تعداد پرونده‌ها و موضوعات آن‌ها بدون درج محتوای محرمانه پرونده‌ها، میزان حضور در جلسات دادگاه‌ها، سابقه تخلف انتظامی و پرداخت مالیات و حقوق دولتی را در دسترس مردم قرار دهد. در صورتی که تعداد گزارش تخلفات در یک موضوع از پنج مورد بیشتر شود دادستان کانون یا مرکز مربوط به عنوان مدعی‌العموم موظف است در صورت وجود قرائن و ادله کافی رأساً نسبت به اقامه دعوی اقدام کرده و موضوع را تا صدور رأی قطعی پیگیری کند».

این مقرره به جهات ذیل واجد ایرادات اساسی و ماهوی است:

الف) در ماده ۱۵۶ آئین‌نامه اجرایی لایحه استقلال مصوب ۱۴۰۰ ریاست محترم قوه قضائیه، کانون‌های وکلای دادگستری مکلّف به ایجاد سامانه خدمات الکترونیکی وکالت «سخاوت» شده‌اند. بر این اساس، شفافیت عملکرد وکلای محترم دادگستری و سهولت دستیابی مردم به خدمات وکالتی و فراهم نمودن موجبات ارزیابی عملکرد وکلا، کاملاً با تاسیس و ایجاد سامانه «سخاوت» توسط کانون‌های وکلا قابل تحقق است و با وجود چنین سامانه‌ای که تشکیل آن در شمار تکالیف قانونی این نهاد صنفی تلقی شده است، به هیچ‌وجه ضرورتی به ایجاد سامانه شفافیت به شرح بند ت ماده ۱۱۳ وجود ندارد.

ب) مطابق ماده ۱ لایحه قانونی استقلال مصوب ۱۳۳۳، کانون‌های وکلای دادگستری یک نهاد کاملاً مستقل بوده و ارزیابی عملکرد وکلای محترم دادگستری صرفاً باید توسط کانون‌های وکلا به عنوان یک نهاد «خود انتظام» صورت پذیرد. بر این اساس ایجاد سامانه شفافیت توسط قوه محترم قضائیه، مصداق بارز دخالت آشکار در نهادی دیرپا و با قدمت صد ساله‌ای است که «خود انتظامی متشکل» را اساس و محور همه برنامه‌ها و سیاست‌های خود قرار داده است.

در خاتمه از فقهای معزز و حقوقدانان فرهیخته شورای محترم نگهبان استدعا دارد در بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه، اشکالات وارده به مصوبه مجلس در حوزه وکالت را مورد امعان نظر قرار دهند.

*عضو هیأت علمی دانشگاه و نایب رئیس اسکودا