نظام مالی حاکم بر انتخابات ها از چه کمبودهایی رنج می برد؟

تابناک _ یکی از چالش‌های اصلی نظام انتخاباتی ایران، نبود نظام جامع تأمین مالی انتخابات است. ضرورت ایجاد نظام جامع مالی انتخاباتی، اولین بار در سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری در مهرماه سال ۹۵ (سیاست‌های کلی انتخابات) مورد توجه قرار گرفت اما انتخابات ریاست جمهوری، شوراهای شهر و روستا و مجلس خبرگان رهبری همچنان فاقد قانون جامعی به منظور تنظیم نظام مالی انتخابات است.

البته در این راستا گام‌هایی برداشته شده از جمله اصلاح موادی از قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی که اوایل مردادماه امسال و بعد از تایید شورای نگهبان از سوی ریاست مجلس به منظور اعمال از سوی مجریان انتخابات، ابلاغ شد.

گسترش فساد سیاسی، توسل به رویه‌های غیرقانونی از سوی نامزدها یا احزاب سیاسی به منظور کسب آرا، استفاده از منابع غیرقانونی از جمله پول‌های حاصل از اعمال مجرمانه و پولشویی، حذف گروه‌ها و نامزدهایی که توان مالی ضعیفی در مقایسه با احزاب و نامزدهای متمکن دارند، استفاده غیرقانونی از منابع عمومی از سوی جریان حاکم، گسترش اسراف و اتلاف منابع و ... از جمله مهم‌ترین تبعات نبود نظام جامع مالی انتخابات در ایران به شمار می‌آید

در یکی از موارد اصلاحی مربوط به بند ۵۹ آمده است: در راستای بند (۳) سیاست‌های کلی انتخابات و به منظور ایجاد عدالت انتخاباتی، نهادها و دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، یک ماه قبل از شروع تبلیغات انتخاباتی فهرست و مشخصات کامل امکاناتی که عرفا می‌توان از آنها برای تبلیغات عمومی در انتخابات استفاده کرد و برنامه زمان‌بندی پیشنهادی خود را در اختیار هیات بررسی تبلیغات استان قرار می دهند. این هیات موظف است حداکثر دو هفته قبل از شروع تبلیغات، فهرست امکانات، تسهیلات و برنامه زمان‌بندی، هزینه استفاده از آنها و نحوه مراجعه نامزدها برای استفاده را مبتنی بر اصل برابری فرصت تبلیغاتی و عدالت انتخاباتی حسب هر حوزه انتخابیه بر اساس آیین‌نامه موضوع این ماده که حداکثر دو ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون توسط وزیر کشور تهیه می‌شود و به تصویب هیات وزیران می‌رسد، به اطلاع نامزدها برساند.

با این حال و از دید بسیاری از ناظران و کارشناسان امور سیاسی، هنوز گام‌های بیشتر و بلندتری در راستای اهداف سیاست‌های ابلاغی و به سمت ایجاد نظام جامع تأمین مالی به خصوص برای انتخابات سه‌گانه یادشده باید برداشت.

قواعد دخل و خرج انتخاباتی برای ورود به مجلس

قوانین موجود، چارچوب‌ها و قواعدی را در زمینه هزینه‌های انتخاباتی نامزدهای ورود به بهارستان تعیین کرده است.

منابع مالی تأمین هزینه انتخاباتی مجلس شورای اسلامی عبارتند از:

۱- اموال و دارایی نامزد

۲- کمک‌های احزاب و گروه‌های سیاسی

۳- کمک‌های اشخاص حقیقی ایرانی و منابع و امکانات عمومی که مطابق این قانون و سایر قوانین استفاده از آن برای تبلیغات انتخاباتی مجاز است، مانند سالن‌های اجتماعات.

در خصوص ممنوعیت‌های منابع تأمین مالی هزینه‌های انتخاباتی موارد ذیل در این قانون پیش‌بینی شده است:

- کمک اشخاص حقوقی به جز احزاب و گروه‌های سیاسی؛ این ممنوعیت تمامی اشکال کمک را شامل می‌شود.

- دریافت کمک از اشخاص بیگانه یا اشخاصی که به یکی از جرائم اقتصادی محکوم شده‌اند.

- استفاده از امکانات عمومی به موجب ماده ۳ قانون مذکور برای انجام فعالیت‌های انتخاباتی تنها با رعایت مقررات این قانون و سایر قوانین مرتبط مجاز است. در ماده ۵۹قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی ۱۳۷۸ با اصلاحات بعدی هرگونه استفاده از اموال دولتی ممنوع شده است. بنابراین تنها موارد مجاز استفاده از امکانات عمومی یارانه‌های دولتی است که به احزاب یا نامزدها پرداخت می‌شود.

- مطابق ماده ۵ این قانون حداکثر هزینه انتخاباتی هر نامزد متناسب با پراکندگی جمعیت محدوده جغرافیایی و نیز کرسی‌های نمایندگی حوزه انتخابیه با پیشنهاد وزیر کشور و تأیید هیأت مرکزی نظارت تعیین می‌شود. در خصوص سقف کمک به نامزدهای انتخاباتی از سوی اشخاص حقیقی به موجب تبصره ۴ ماده ۵ هر شخص حقیقی، حداکثر به میزان ۲۰ درصد سقف هزینه‌های یک نامزد که مطابق صدر ماده ۵ تعیین می‌شود، می‌تواند کمک کند. اما برای کمک احزاب و گروه‌های سیاسی سقفی تعیین نشده است.

پیامدهای فقدان نظام جامع مالی انتخابات

استدلال کلی در خصوص تأمین هزینه‌های انتخاباتی با استفاده از کمک دولتی این است که فعالیت سیاسی بدون پول امکان‌پذیر نیست و اینکه ارائه کمک از سوی دولت به شکل قاعده‌مند به منظور تأمین مالی هزینه‌های انتخاباتی موجب ترغیب تکثرگرایی سیاسی می‌شود و همزمان آثار منفی پول در سیاست را خنثی می‌کند

همچنان که اشاره شد اهم قانونگذاری در این زمینه مرتبط با انتخابات مجلس بوده است. به عبارتی یکی از ضعف‌های اساسی نظام انتخاباتی ایران نبود سازوکاری برای پیش‌بینی سقف هزینه، کنترل منابع دریافتی و ضوابط حسابرسی نامزدها بوده است؛ به استثنای نظام مالی انتخابات مجلس شورای اسلامی، در سایر انتخابات ضوابط مشخصی در خصوص هزینه انتخاباتی و شفافیت مالی وجود ندارد.

با این حال و به صورت کلی می‌توان گفت گسترش فساد سیاسی، توسل به رویه‌های غیرقانونی از سوی نامزدها یا احزاب سیاسی به منظور کسب آرا برای نمونه خرید و فروش آرا و استفاده از منابع غیرقانونی از جمله پول‌های حاصل از اعمال مجرمانه و پولشویی، حذف گروه‌ها و نامزدهایی که توان مالی ضعیفی در مقایسه با احزاب و نامزدهای متمکن دارند، استفاده غیرقانونی از منابع عمومی از سوی حزب حاکم، گسترش اسراف و اتلاف منابع مانند چاپ بی‌رویه تراکت و بروشور از جمله مهم‌ترین تبعات نبود نظام جامع مالی انتخابات در ایران به شمار می‌آید بنابراین لازمه سلامت انتخابات، وجود نظام جامع مالی انتخاباتی است.

در این نظام مالی انتخاباتی ضرورت دارد که منابع تأمین درآمد و هزینه‌کرد نامزدها و احزاب، نحوه کمک دولت به نامزدها و احزاب سیاسی و نظارت بر این هزینه‌ها از طریق نظام افشا و گزارش‌دهی تعیین شود.

محدودیت‌ها و ممنوعیت‌هایی که نیاز است اعمال شود

در نظام انتخاباتی لازم است که محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های ذیل در خصوص انتخابات پیش‌بینی شود:

- ممنوعیت دریافت کمک از سوی دول یا احزاب بیگانه؛ با وجود ذکر این ممنوعیت در سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغی مقام رهبری، اما لازم است در قوانین و مقررات انتخاباتی نیز تصریح شود.

- کمک اشخاص حقوقی؛ کمک به نامزدها و احزاب سیاسی از سوی اشخاص حقوقی حقوق خصوصی حسب مورد یا باید ممنوع یا میزان آن محدود شود.

- ممنوعیت کمک‌های بی‌نام به نامزدهای انتخاباتی یا احزاب؛ این ممنوعیت به منظور شفافیت هرچه بیشتر هزینه‌های انتخاباتی باید اعمال شود.

- ممنوعیت استفاده از منابع دولتی برای احزاب و نامزدهای انتخاباتی نباید به صورت مطلق باشد. برای مثال استفاده از صداوسیما و برخی امکانات دولتی به طور مساوی برای همه احزاب و نامزدهای انتخاباتی ابزار کمک غیرمستقیم دولت به تأمین مالی انتخابات است.

- محدودیت‌های مرتبط با تأمین مالی انتخابات شامل محدودیت‌هایی در خصوص سقف کمک به احزاب یا نامزدهای انتخاباتی و نیز محدودیت هزینه انتخاباتی نامزدها یا احزاب سیاسی در نظام حقوقی باید شامل موارد ذیل شود:

الف) تعیین سقف برای مقدار کمک که طی یک دوره زمانی (به طور معمول در یک سال) می‌تواند به یک حزب یا نامزد پرداخت شود.

ب) تعیین سقف مجاز کمک به احزاب سیاسی در خصوص یک انتخابات.

ج) محدودیت مربوط به کمک‌هایی که می‌تواند به یک نامزد صورت گیرد.

مهم‌ترین چالش‌های نظام مالی انتخاباتی ایران وضع مقررات در مواردی مانند الزام نامزدها و احزاب به افشای منابع مالی، گزارش‌دهی هزینه‌کرد منابع مالی، تأمین هزینه انتخاباتی به نهاد ناظر انتخابات، وضع ممنوعیت‌ها و محدودیت‌ها صریح بر هزینه‌های نامزدها و احزاب، ضمانت اجراهای حقوقی و کیفری برای نامزدها و احزاب متخلف، پرداخت کمک دولتی به طور مستقیم و غیرمستقیم به احزاب و نامزدهای و ارائه معیار شفاف به منظور تخصیص یارانه‌های دولتی به احزاب است

د) در خصوص محدودیت‌های مرتبط با هزینه‌های انتخاباتی ضرورت دارد سقف هزینه‌هایی که یک حزب یا یک نامزد انتخاباتی در طی یک سال یا در یک انتخابات می‌تواند انجام دهد، تعیین شود.

مساله تأمین بخشی از هزینه‌های انتخاباتی از سوی دولت

استدلال کلی در خصوص تأمین هزینه‌های انتخاباتی با استفاده از کمک دولتی این است که فعالیت سیاسی بدون پول امکان‌پذیر نیست و اینکه ارائه کمک از سوی دولت به شکل قاعده‌مند به منظور تأمین مالی هزینه‌های انتخاباتی موجب ترغیب تکثرگرایی سیاسی می‌شود و همزمان آثار منفی پول در سیاست را خنثی می‌کند.

تأمین بخشی از هزینه نامزدها از طریق کمک دولتی به دو شکل مستقیم و غیرمستقیم انجام می‌گیرد. در شکل مستقیم کمک دولتی به نامزدهای انتخاباتی پرداخت یارانه انتخاباتی است که رایج‌ترین شکل کمک دولتی است. اما نوع دیگر کمک دولتی به انتخابات، کمک‌های غیرمستقیم دولتی مانند معافیت مالیاتی یا امکان استفاده از امکانات رسانه دولتی به طور مساوی برای همه نامزدها است.

در ایران استفاده از امکانات عمومی و دولتی در تبلیغات انتخاباتی ممنوع شده است و تنها استثنا استفاده از امکانات صداوسیما در تبلیغات انتخابات ریاست جمهوری به طور رایگان است.

در خصوص شوراها استفاده از امکانات دولتی در شرایطی و با پرداخت هزینه پیش‌بینی شده است. در خصوص انتخابات مجلس شورای اسلامی، مطابق بند ۴ ماده ۳ قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیت‌های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی، استفاده از امکانات دولتی در حدود مقررات این قانون و سایر قوانین و مقررات مجاز تلقی شده است. با این حال در این قانون مصادیق مرتبط با کمک دولتی به نامزدهای انتخابات مجلس شورای اسلامی مشخص نشده است.

ضرورت افشای منابع مالی

براساس ماده ۱۰ قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیت‌های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۹۸، نامزدها مکلف‌اند که گزارش مالی خود را به تفصیل به وزارت کشور و هیأت مرکزی نظارت ارسال کنند. با این حال، در سایر قوانین انتخاباتی افشای هزینه‌های مالی نامزدها یا احزاب مقرر نشده است. ازاین‌رو ضرورت دارد که احزاب سیاسی یا نامزدهای انتخاباتی ملزم شوند که گزارش رسمی درباره هزینه‌های خود را به مقامات مسئول ارائه کنند. در این گزارش باید اطلاعات مرتبط با هزینه‌های انتخاباتی برای عموم افشا شود.

در ایران نامزدها و احزاب سیاسی در انتخابات ریاست جمهوری، شوراهای شهر و روستا و نیز خبرگان رهبری الزامی در خصوص افشای منابع مالی خود ندارند.

چالش نظارت و ضمانت اجرا

نظارت بر هزینه انتخاباتی در نظام انتخاباتی ایران، صرفا در خصوص انتخابات مجلس شورای اسلامی، در مواد ۹ و ۱۰ قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی هزینه تبلیغات انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی مقرر شده است. مطابق ماده ۹ این قانون نامزدها موظف‌اند منابع تأمین مالی انتخابات و همچنین هزینه‌های خود را در سامانه مالی انتخابات ثبت کنند که این اطلاعات از سوی کمیسیون ماده ۱۰ احزاب و همچنین هیأت‌های نظارت و اجرایی انتخابات مجلس شورای اسلامی قابل دسترسی است.

در خصوص انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا، ریاست جمهوری و مجلس خبرگان رهبری چون مقررات تفضیلی در خصوص نظارت بر تأمین مالی و هزینه‌های انتخابات و ارائه گزارش مالی وجود ندارد، از این‌رو بحث نظارت بر تأمین مالی انتخابات و هزینه انتخاباتی تنها در موارد متفرقه مذکور در قوانین هریک از انتخابات مذکور مطرح است.

در خصوص پیش‌بینی ضمانت اجرا در زمینه تخلفات نامزدها یا احزاب سیاسی، این ضمانت اجرا حسب مورد شدید، یعنی کیفری یا ضمانت اجراهای غیرکیفری مانند محرومیت نامزد یا حزب سیاسی از انتخابات است. غیر از انتخابات مجلس، در سایر انتخابات به استثنای موارد خاص ضمانت اجرایی اساساً وجود ندارد، زیرا ممنوعیت یا محدودیتی وجود ندارد.

 

منبع: محمدتقی اکبری و همکاران، «آسیب‌شناسی نظام مالی انتخابات جمهوری اسلامی ایران»، فصلنامه دانش حقوق عمومی، سال یازدهم، شماره ۳۵، بهار ۱۴۰۱، صص ۹۳-۱۱۸.