سکوت قوانین ایران درباره میراث طبیعی/عدم ضمانت کیفری برای حفاظت

خبرگزاری مهر _ گروه جامعه؛ میراث طبیعی، یکی از موضوعات مهم و اساسی حوزه فرهنگی بوده و همچون میراث‌فرهنگی، با مبحث حفاظت ارتباط مستقیم دارد.

ایران در سال ۱۳۵۳ به کنوانسیون ۱۹۷۲ یونسکو پیوست و متعهد به اجرای آن شد. اصل ۵۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز حفاظت از محیط زیست به نفع نسل‌های امروز و آینده را یک وظیفه عمومی مقرر کرده است که این موضوع ارتباط مستقیم با مقوله حفاظت از میراث طبیعی دارد.

با وجود این، اقدامات دستگاه‌های متولی در زمینه حمایت از میراث طبیعی، عمدتاً محدود به شناسایی و ثبت مصادیق میراث طبیعی در فهرست‌های داخلی و جهانی بوده است. طبق یک رویه متداول، مفاهیم حوزه میراث‌فرهنگی عموماً با تصویب قوانین مربوطه وارد حوزه فرهنگ عمومی و اجرایی کشور شده‌اند.

میراث طبیعی نیز از این امر مستثنا نیست. به‌طوری که با تبصره ماده (۲) قانون تشکیل سازمان میراث‌فرهنگی و گردشگری مصوب سال ۱۳۸۲ بود که فرایند ثبت آثار میراث طبیعی در فهرست‌های داخلی و پیشنهاد ثبت بین‌المللی این مصادیق آغاز شد. با وجود این برخلاف رویه پیشین، هنوز اقدامی برای تدوین قانون جامع ناظر بر امور میراث طبیعی و جرم‌انگاری‌های مربوطه صورت نگرفته است. طبیعتاً به‌دلیل نبود قانون ناظر بر این حوزه، تکالیف دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط نیز هنوز به‌درستی روشن نیست که نتیجه آن اختلال و یا کُندی اقدامات حفاظت از میراث طبیعی است.

مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به ارائه بسته تقنینی جامع میراث طبیعی ایران پرداخته است هدف این گزارش شناسایی زمینه‌های اشتراک دو مقوله میراث‌فرهنگی و میراث طبیعی هم در محتوا و هم در قوانین داخلی و اسناد بین‌المللی است و به تبع، با استفاده از الگوی قوانین موجود میراث‌فرهنگی، پیش‌نویس قانون جامع میراث طبیعی و اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی صورت خواهد گرفت.

در این گزارش آمده: میراث طبیعی یکی از موضوعات مهم حوزه فرهنگ و محیط زیست و به‌نوعی مرتبط با حقوق فرهنگی مردم ایران است. در صورت مدیریت درست و اصولی میراث طبیعی ضمن حفاظت از آن، می‌توان جایگاه آن را در امر توسعه کشور، نهادینه کرد. میراث طبیعی همچنین ارتباط مستقیم با موضوع هویت و تنوع فرهنگی، از رهگذر ارتباط با میراث‌فرهنگی به‌ویژه میراث‌فرهنگی ناملموس داشته و در امر هم‌بستگی ملی مؤثر است.

جرم‌انگاری در حوزه میراث طبیعی انجام نشده است

با وجود این و علیرغم ظرفیت‌های فراوان و امکان تأثیرگذاری میراث طبیعی در حوزه‌های فرهنگی، محیط زیست و اقتصادی، به‌نظر می‌رسد موضوع میراث طبیعی که در عین حال به‌موجب قانون مدیریت خدمات کشوری، در حوزه امور حاکمیتی قرار دارد، به‌درستی و یا دست کم به میزان کافی و کامل مورد توجه قرار نگرفته و دلیل عمده آن عدم وجود یک قانون جامع مختص میراث طبیعی برای تبیین شیوه‌های حفاظت از آن و همچنین حدود وظایف هریک از دستگاه‌های اجرایی مرتبط است.

طبق قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب ۱۳۵۳، مناطقی تحت عنوان پارک ملی- آثار طبیعی ملی- پناهگاه حیات وحش و منطقه حفاظت شده تعیین شده‌اند بنابراین این مناطق به طور قانونی و عملی، بخش مهمی از میراث طبیعی ایران را تشکیل می‌دهند. ولیکن گستره میراث طبیعی، محدود به مناطق چهارگانه نیست علاوه بر این مناطق، مصادیق متنوع دیگری را نیز در بر می‌گیرد که لزوماً ارتباط مستقیم با مناطق چهارگانه ندارند.

پس این حوزه نیاز به قانون جامعی دارد که همه مصادیق میراث طبیعی – از جمله مناطق چهارگانه و با تاکید ویژه بر اعتبار قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب ۱۳۵۳ – را در بر گیرد.

همچنین جرم‌انگاری در حوزه میراث طبیعی به‌جز برخی موارد کلی در حوزه محیط زیست، صورت نگرفته و این موضوع عامل مهمی در تضعیف جایگاه میراث طبیعی، از حیث عدم وجود ضمانت اجرای کیفری است.

به‌علاوه حقوق و مسئولیت‌های مردم (که ذی‌حقان اصلی میراث طبیعی به‌شمار می‌روند) به‌صراحت و با ذکر جزئیات در زمینه حفاظت از میراث طبیعی روشن نیست.

قوانین اولیه یعنی قانون الحاق ایران به کنوانسیون حفاظت از میراث جهانی فرهنگی و طبیعی سال ۱۹۷۲ یونسکو مصوب سال ۱۳۵۳ و تبصره ماده (۲) قانون تشکیل سازمان میراث‌فرهنگی و گردشگری مصوب سال ۱۳۸۲، تکلیف کلی ثبت و حفاظت از میراث طبیعی را به فهرست وظایف دولت افزوده‌اند، لکن به‌دلیل نبود قانون جامع مکمل آن قوانین، ابعاد مختلف این تکلیف مشخص و معین نیست.

درنتیجه امر میراث طبیعی توسط وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، عمدتاً محدود به ثبت مصادیق میراث طبیعی در فهرست‌های داخلی و بین‌المللی است بدون آنکه برنامه‌های بلند مدت و کوتاه مدت حفاظت مشخص شده باشد.

با توجه به اینکه طبق یک رویه جاافتاده پیشین در حوزه میراث‌فرهنگی، با تصویب قوانین است که مسیر برای ورود مفاهیم و حوزه‌های گوناگون باز می‌شود به‌نظر می‌رسد ارتقای حفاظت از میراث طبیعی نیز نیازمند قانون جدید است.

قانونی که در آن مسیرهای حمایت و حفاظت از میراث طبیعی نیز همچون میراث‌فرهنگی به‌روشنی تبیین شده و به‌لحاظ فرابخشی بودن موضوع میراث طبیعی، روش همکاری گروهی دستگاه‌های اجرایی با مشارکت مردم در این زمینه مشخص و نهادینه شود.

پیشنهاد راهکارهای سیاستی_ تقنینی

تدوین قانون جامع میراث طبیعی با هدف تبیین اهداف و منافع میراث طبیعی در سطح ملی، همکاری و مشارکت دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در حفاظت از میراث طبیعی با استفاده از سازوکارهای دولتی و پیش‌بینی وظایف بین‌دستگاهی در زمینه حفاظت از میراث طبیعی و ایجاد بسترهای لازم برای مشارکت مردم در این خصوص؛ اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی با جرم‌انگاری مربوط به جرایم میراث طبیعی؛ حذف تبصره «۱» بند «۳۲» ماده (۴) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث‌فرهنگی گردشگری و صنایع‌دستی «با موضوع سازوکار تدوین ضوابط و همکاری بین‌بخشی» و جایگزینی آن با آئین‌نامه‌ای که سازوکار همکاری بین‌بخشی را فراهم سازد؛ از جمله پیشنهاداتی است که مرکز پژوهش‌ها اعلام کرده است.

همچنین در این گزارش آمده: میراث طبیعی نیز همچون میراث‌فرهنگی به موضوع هویت، هم‌بستگی ملی، تأمین منافع ملی و همکاری با کشورهای منطقه در زمینه میراث طبیعی مشترک و همکاری بین‌المللی در زمینه میراث بشریت ارتباط دارد. لذا امری فرابخشی و نیازمند اهتمام ملی است. با توجه به اهمیت فرابخشی میراث طبیعی، لازم است این موضوع به حوزه سیاست‌گذاری و تقنینی ورود یابد.

با توجه به اصول مشترک میراث‌فرهنگی و میراث طبیعی، لازم است تدابیری برای مدیریت واحد دو حوزه در زمینه‌های ثبت، حفاظت فنی و پیشگیری از نابودی و تخریب و همچنین معرفی آن در سطوح داخلی و بین‌المللی اتخاذ شود. ازجمله این تدابیر می‌تواند ایجاد شورای راهبری میراث طبیعی باشد. شورایی که نمایندگان همه دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و همچنین سازمان‌های مردم‌نهاد، به‌عنوان نمایندگان بی‌واسطه مردم و یا در آن عضویت داشته و امور سیاستگذاری و نظارت به‌صورت گروهی توسط آن انجام می‌شود.

درواقع هدف از پیش‌بینی این شورا آن است که از یکسو هدف غایی فرابخشی بودن میراث طبیعی از طریق مشارکت همه نهادهای دولتی مرتبط محقق شود و از سوی دیگر علاقه‌مندان خارج از چارچوب دولت و نهادهای عمومی غیردولتی نیز به‌واسطه برخی سازمان‌های مردم‌نهاد قادر به مشارکت در امر سیاستگذاری، نظارت و اعمال نظرات خود در زمینه ثبت و حفاظت میراث طبیعی باشند.

تدوین قانون جامع میراث طبیعی و اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی با جرم‌انگاری مربوط به جرایم میراث طبیعی نیز از ضروریات این حوزه است.

تلفیق دو موضوع میراث‌فرهنگی و میراث طبیعی در چارچوب واحد قانون‌گذاری و مدیریتی، هم مورد توجه اسناد بین‌الملل است که ایران نیز در آنها عضویت دارد و هم این الگو در برخی کشورها مورد استفاده قرار گرفته است. به‌طوری که قانون میراث‌فرهنگی و میراث طبیعی این کشورها قانون واحدی است (مثل کشور استرالیا) و به این دو موضوع در یک قانون توجه شده است. این امر سبب می‌شود تا اجرای حفاظت از این دو مقوله نیز با رویکرد تلفیقی و توسط یک نهاد واحد و یا همکاری میان نهادهای اجرایی با یکدیگر صورت پذیرد.

در ایران نیز لازم است قوانین میراث‌فرهنگی و میراث طبیعی در، قالب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی قرار گیرند. پیش‌نویس لایحه قانون تعزیرات (تنظیم شده توسط معاونت حقوقی و امور مجلس قوه‌قضاییه در آبان ۱۴۰۱)، در بند «ث» ماده (۲۸۷)، جرم آتش‌سوزی عمدی در پارک‌های ملی و آثار طبیعی ملی، مناطق حفاظت‌شده یا پناهگاه‌های حیات وحش را جدا از مواد مربوط به جرایم میراث‌فرهنگی قرار داده است. درحالی که مناطق چهارگانه نیز جزو میراث طبیعی بوده و لازم است در بخش مربوط به جرایم این حوزه یعنی فصل هشتم این لایحه قرار گیرد.

همچنین لازم است شمول قوانین قبلی میراث‌فرهنگی به میراث طبیعی مدنظر قانون قرار گیرد تا جایی که بتوان ماهیت متفاوت این دو را تا حد امکان تحت پوشش یک چتر حفاظتی قرار داد. برای مثال معافیت مالیاتی و عوارض مالکین خصوصی میراث‌فرهنگی و میراث طبیعی در قالب یک ماده قانونی، امکان‌پذیر است.

اگرچه وزارت میراث‌فرهنگی گردشگری و صنایع‌دستی، اقدامات قابل‌توجهی در زمینه شناسایی و ثبت مصادیق میراث طبیعی در فهرست‌های داخلی انجام داده و با جلب مشارکت و همکاری سایر دستگاه‌ها یعنی سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان جنگل‌ها و مراتع، زمینه ثبت دو اثر مهم ایران در فهرست میراث جهانی یونسکو را فراهم ساخته است، اما هنوز قوانین ایران راجع به میراث طبیعی ساکت هستند. در حال حاضر هیچ‌گونه ضمانت کیفری برای حفاظت از میراث طبیعی وجود ندارد. فصل نهم قانون مجازات که حوزه میراث طبیعی را پوشش می‌دهد هیچ‌گونه اشاره‌ای به‌مقوله میراث طبیعی نکرده است. عدم ضمانت کیفری، تلاش‌های کارشناسانه دستگاه‌های متولی را در مواردی بی‌اثر می‌کند.

ذکر این نکته لازم است که ثبت در فهرست میراث طبیعی در حال حاضر و در غیاب قانون جامع میراث طبیعی تنها راه مؤثر برای حفاظت از میراث طبیعی است و در مواردی، ازجمله باغ‌های گیاه شناسی و پارک قشم به حفظ اثر انجامیده است، ولیکن بدون ضمانت کیفری و جرم‌انگاری‌های حوزه میراث طبیعی، میراث فرهنگی همچنان در معرض خطر تخریب و نابودی به‌واسطه طرح‌های توسعه است. بدین ترتیب اقدامات سیاستگذاری و تقنینی جدید در زمینه میراث طبیعی، ضرورت دارد.

همچنین شایان توجه است که هرچند لایحه اهداف و وظایف و اختیارات وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، موضوع میراث طبیعی را نیز تحت پوشش قرار داده است، اما میراث طبیعی از یک نظر، موضوعی مستقل به‌شمار می‌رود. زیرا همان‌گونه که پیشتر اشاره شد کنوانسیون ۱۹۷۲ یونسکو اندیشه حفاظت از میراث طبیعی در کنار میراث‌فرهنگی را مطرح کرد و با توجه به اصول مشترک میراث‌فرهنگی و میراث طبیعی، این دو حوزه در یک معاهده قرار داده شد.

راهبردهای میراث طبیعی

بر این اساس، حمایت از هر دو نوع میراث، در برخی کشورها و ازجمله ایران در یک قالب حقوقی و اجرایی قرار گرفته‌اند. با وجود این هر دو موضوع تفاوت‌هایی نیز در مفهوم و شیوه‌های حفاظت دارند. لذا شایسته است قانون جامع میراث طبیعی، ضمن پیوستگی به حوزه میراث‌فرهنگی، قانون جداگانه مختص به‌خود را داشته باشد.

همچنین راهبردهای حوزه میراث طبیعی می‌توانند شامل موارد ذیل باشند:

• حفظ و تبیین میراث طبیعی و تنوع زیستی به‌عنوان عاملی برای تقویت هویت ملی و جلب منافع ملی و بین‌المللی ایران؛
• تخصیص جایگاه فرادستگاهی به میراث طبیعی، در سیاستگذاری‌ها و قوانین جدید؛
• ایجاد چارچوب واحد سیاستگذاری، وضع قوانین و مدیریت اجرایی میراث‌فرهنگی و میراث طبیعی؛ شمول قوانین میراث‌فرهنگی ازجمله نفایس به میراث طبیعی؛
• ایجاد بسترهای لازم برای مشارکت مردم و سازمان‌های مردم‌نهاد در سیاستگذاری، حفاظت، معرفی و پژوهش میراث طبیعی به‌عنوان یک حق فرهنگی و محیط‌زیست- حقوق شهروندی؛
• تغییر نگرش نسبت به میراث طبیعی در طرح‌های عمرانی و توسعه از مانعی در برابر توسعه به نظامی پویا و نیازمند حفاظت در کنار توسعه.